[국방논문] 한국적 국방운영체제 발전방향.

[국방논문] 한국적 국방운영체제 발전방향.

◈ 목차.

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 국방경영 실태

Ⅲ. 국방경영 패러다임

Ⅳ. 한국적 국방운영체제의 발전방향

Ⅴ. 결언

◈ Abstract. : Policies On ROK Defense Management System.

After the sinking of ROK ship Cheonan, public opinions including journalism require the MND and the three Services

to reform the whole Defense Systems.

This paper deals with the management or administration side of ROK Defense Reform.

The defense management system cannot be reformed without the reform of the grand concepts and strategies

of using military power.

So, the problem solving of defense administration itself is limited and hence we can not expect much effect

of increasing the efficiencies.

The objective of this paper is to find the fundamental causes of low productivity or efficiency of the current

ROK Defense Management System and suggest the policies to enhance the efficiency and to reform

the whole Defense Systems.

♣ Key Words : defense management, defense reform, resource management, civilian control, value for money,

total management, program owner, performance management.

Ⅰ. 서론

우리는 선진화 과정에서 많은 것들을 미국, 일본, 유럽 국가 등을 비롯해 우리 보다 먼저 선진화를 이룬

국가의 문물을 받아들이고 나름대로 한국화 과정을 거쳐 지금에 이르고 있다.

국방도 마찬가지이다.

6･25 전쟁 이후 무기, 탄약을 비롯한 대부분의 군수물자를 미국에 의존하던 시기에 미군의 많은 제도가

우리 군에 도입되었다.

보다 정확하게 말하면 미군이 우리에게 지원하는 각종 군원물자들이 제대로 사용될 수 있도록 자기들의

관리개념과 관리체제를 우리 군에 심어놓은 것이다.

예를 들면 우리 군의 군수지원체제의 뿌리는 한국전쟁 기간 동안에 발전된 미군의 군수지원체제이다.

이 때 우리 군은 군수지원을 전적으로 미국에 의존하면서 군수지원 제도나 체제를 미군의 그것을 그대로

받아들여 지금의 군수지원 체제로 발전하는 모태로 삼았다.

이외에 60년대에 미국 국방부가 각 군의 소요를 검증하고 효율적 자원배분, 즉 중･장기 국방정책과

예산의 연계를 위해 채택한 기획관리제도(PPBS)의 도입과 미국의 개념, 제도, 규정을 근본 틀로 삼고 있는

우리의 획득관리(전력발전)체제 등이 있다.

이에 따라 현재의 우리 국방경영체제에는 과거 미군의 경영체제(개념, 제도,업무 프로세스, 조직 등)의

흔적이 남아 있다.

미군은 이미 1990년대부터 군사혁신(RMA) 등을 통해 과거 냉전시대의 ‘대량 화력 소모전’ ‘ 물량중심 관리’등의

개념/교리들을 이미 ‘정밀타격/인명중시’ ‘질/속도중심 관리’등으로의 변화를 추진하여 많은 성과를

거두고 있다.

우리 군도 이러한 변화 추세를 감지하고 군사혁신(RMA)을 추진하고 있지만 구호에 그치는 경향이 있다.

우리가 선진국과 같은 군사혁신을 이루기 위해서는 선진국의 모방이 아닌 한 국군의 입장에서 전쟁을

구상하고(적극적 전쟁억제를 통한 한반도 평화 유지),

이 구상을 실현하기 위해서는 무엇이 바뀌어야 하는지를 스스로 깨달아야 군사혁신이 가능할 것이다.

이 글에서는 먼저 개괄적인 우리 국방경영의 실태를 논한 다음에 국방부 차원에서의 국방경영의 발전방향을

제시하려고 한다.

지금의 우리 군 운영 체제는 선진국, 특히 미국의 시스템이 도입되고, 우리의 실정에 맞추어 수정되는

과정에서 원래의 취지가 많이 퇴색되고 형식화된 느낌이다.

결과적으로 복잡한 체제를 운영하기 위해 하는 일은 많은 데 비해 성과는 적은 시스템이다.

Ⅱ. 국방경영 실태

이 글에서는 우리의 국방운영에 대한 현 실태와 문제를 먼저 살펴보고, Ⅲ장부터 우리의 실정에 맞는

국방경영체제에 대한 발전 방안을 기술하고자 한다.

1. 물량중심 패러다임

우리의 국방경영을 한마디로 표현하면 과거 냉전시대의 물량중심 패러다임을 벗어나지 못하고 있다.

물량중심은 당연히 인력중심으로 이어진다.

이러한 물량 중심/인력중심 패러다임은 Ⅰ장에서 지적한 바와 같이 한국전쟁 때

미군의 물량전/소모전 개념으로부터 영향을 받은 것이다.

물량중심 패러다임에서는 능력이나 자원 부족을 전문성을 높여서 해소하거나,효율성을 높여 해결하기보다는

물량을 늘려서, 인력을 보태서 해결하려는 경향을 보이기 때문에 생산성이 떨어진다.

또 물자나 서비스의 품질을 높이기 위해서는 많은 예산이 소요되기 때문에 품질을 물량으로 대체하는 경향도

발생한다.

인력중심체제에서도 인력소요는 계속 증가하고, 이를 충족하지 못하는 현상이 반복적으로 발생해서,

조직이 비대화하거나 곳곳에서 인력부족을 호소하는 비효율을 초래한다.

물량중심/인력중심체제는 생산성이 낮을 수밖에 없다.

이러한 물량중심/인력중심 패러다임에 따라서 발생하는 가장 큰 문제는 자원의 분산 투입으로 인해

자원의 선택과 집중에 의한 효율적 투자가 이루어지지 않아서 전반적인 국방 시스템의 부실화를

초래한다는 것이다.

군사력의 가치에 따라 자원 투입의 양이 결정되어야 하는데 그렇지 못한 것이 현실이다.

가치보다는 소요에 근거해서 자원배분이 이루어지기 때문에 모든 분야에서 소요보다 적게 자원이 배분되고,

이로 인해 기대하는 성과를 내기 어렵게 된다.

예를 들면 부족한 전문인력의 분산 활용으로 인한 전반적인 기능 취약 현상이다.

모든 제대에 군수지원인력(특히 정비)을 분산하여 대부분의 군수부대가 전시 대비 기능을 제대로 갖추지

못하는 문제, 비슷한 기술 수준 또는 형태의 업무를 수행하는 방위사업청, ADD, 기품원 등에

기술인력이 분산되어 전체적인 국방과학기술 능력 저하 문제, 가용 병력 대비 전투부대 과다로 모든 부대가

편제를 채우지 못하는 현상 등이 대표적인 경우이다.

또, 무기체계 획득 사업이나 정보화 사업 등에, 제한된 예산으로 많은 사업을 추진하기 위해,

적정한 예산을 배정하지 않고 적게 배정하여 저품질을 자초하는 면도 있다.1)

또 다른 현상으로는 물량중심/인력중심 군 운영으로 전체적인 측면에서의 판단 없이 지속적으로 인력이

늘어나고, 조직이 새로 생기고, 관리하는 자원의 종류가 늘어난다.2)

또 이들을 관리하기 위해 새롭게 생겨나는 업무의 절차 및 단계가 복잡하고, 이에 따라 관련 조직이

과다하게 분화되어, 업무의 협업이나 통합관리가 어려워 업무의 완성도나 품질이 떨어지는 악순환이

반복된다는 것이다.

다음은 예산, 인력 등 국방 자원에 대한 책임 부서가 모호하고, 이에 따른 당연한 현상으로

투입 대 성과 판단이 제대로 이루어지지 않아 성과가 저조하다는 것이다.

조직이 세분화되고, 자원에 따라 업무 단계에 따라 담당 부서와 기능이 다르기 때문에

누구에게 책임을 물어야할지 판단하기 곤란한 경우가 많다.

이는 우리 국방의 ‘투입 대비 성과’를 제대로 판단할 수 없다는 데에서도 잘 알 수 있다.

투입과 성과가 연계되지 않는 데서 높은 생산성을 기대하기는 어렵다.

물량중심체제의 폐해를 요약하면

“불필요한 업무를 수행하거나 또는 더 중요하거나 시급한 일을 놔두고,

덜 중요하거나 덜 급한 일에 노력과 시간과 자원을 투입하여 국방자원을 낭비하는 것이다.”라고

할 수 있다.

2. 협업 및 통합 관리 능력 부족

우리나라의 경쟁력과 생산성은 미국이나 일본 같은 선진국과 싱가포르, 홍콩과 같은 경쟁국들에 비해

떨어진다.3)

이러한 생산성 저조의 원인으로 주로 거론되는 것이 협업(collaboration)의 부족이다.4)

우리 국민은 많은 장점을 갖고 있지만, 또 치명적인 단점도 갖고 있다.

동서고금, 자타를 막론하고 지적하는 단점이다.5) 여럿이 모여 하나의 목표를 달성하는 협업능력이

부족하다는 것이다.

협업능력 부족 때문에 우리가 아직도 선진국에 진입하지 못하고 있다고 말할 수 있다.

지금까지는 개인적인 역량을 활용하여 선진국 문턱까지 발전할 수 있었다.

그러나 이제는 개인적 능력만으로는 더 이상 발전하는 데 한계에 도달했다는 의견이 지배적이다.6)

서로의 힘을 합하여 시너지 효과를 낼 수 있어야 한다.

그러기 위해서는 개인이나 조직 또는 기능 간에 원활한 의사소통(communication)이 이루어지고,

단일의 목표를 향해 모든 노력을 결집하는 능력을 갖추어야 한다.

이러한 협업이 가능하기 위해서는 협업이 가능한 업무체제를 구축해야 할 뿐 아니라 협업의 문화도

키워야 한다.

마찬가지로 우리 국방의 생산성이 떨어지는 근본적인 문제로 여러 조직이 협력해야 하는

업무의 협업(collaboration) 및 통합(integration) 능력 부족을 들 수 있다.

군령측면에서는 합동(jointness)이라고 표현할 수 있는 능력을 말한다.

국방예산 편성 및 자원배분 의사결정, 무기체계 획득 또는 정보화 사업 등의 사업 수행,

국방 중･장기 기획문서 작성 등은 많은 부서/기관의 협업이 요구되고,

또한 이를 총괄하는 부서의 능력이 뒷받침되어야 한다. 비록 각 조직의 업무 전문성이 떨어져도

이들 조직들이 하나의 목표를 지향하며 강점은 살리고, 약점은 서로 보완하면서 협력하면,

전체적으로 좋은 결과를 낼 수 있다.

각 조직의 능력은 뛰어나지만 조직 간의 협업 능력이 부족한 경우보다 좋은 결과를 낼 수 있다.

그러나 우리 군의 경우 각종 업무 지침의 구체화 미흡 또는 실행력 미약, 조직마다 있는 총괄부서의 기능 및

권한 미약,7) 성과 평가 기능 취약8) 등으로 인해 국방업무의 통합관리가 제대로 이루어지지 않는다.

통합관리(integrated or total management)는 국가 또는 국방경영 차원에서 각각의 업무가 수행되도록

선도(lead)하고, 통제(control)하고, 조정(coordinate)하는 것이다.

국방기획관리제도(PPBEES)가 이러한 통합관리를 위한 하나의 시도라고 할 수 있다.

미국 정부가 기획･계획･예산제도(PPBS)를 처음 도입할 때의 배경은 각 군의 이기주의를 배제하기 위한

것이었다.

즉, 각 군이 제기하는 소요를 국방차원에서 검증하고 통제할 수 있도록 체계화하고자 하는 것이다.

Bottom-Up 업무 체제에서는 상급기관이나 상급 관리자가 사전에 명확한 지침을 줄 수 있거나,

밑에서 올라온 소요에 대한 검증능력이 있어야 한다.

그러나 웬만한 전문성으로는 개인이나 조직을 막론하고 각 군이나 각 병과 또는 기능에서 제기한 소요를

전면 부정하거나 사업별 우선순위를 대폭 수정하기 어렵다.

이러한 이유로 각종 위원회 제도를 활용하여 위원회에 중요한 의사결정을 미룬다.

위원회는 근본적으로 세부적인 검토가 이루어지기 어려운 체제이다.

위원회체제의 활용보다는 의사결정 위치에 있는 장･차관(소요검증 및 자원배분)과

합참의장(전쟁개념 및 소요결정)의 의사결정을 보좌하는 기능을 발전시킬 필요가 있다.

주요 국방기능(예를 들면 인력, 획득 및 운용, 정책, 예산 등)별로 장관의 지침을 구체화하고,

발전시키는 기능을 담당하는 장관 보좌관을 확대하는 것도 검토할 가치가 있다.9)

무기체계 획득처럼 일련의 과정(개념연구/탐색개발, 체계개발, 양산, 운영유지)을 거치는 업무는,

전(前) 단계의 업무가 확실하게 완료되고, 다음 단계로 넘어가야 하는데 우리는 이러한 업무 흐름의

맺고 끊음이 명확하지 않다.

앞 단계에서 제대로 마치지 못한 내용을 다음 단계에서 보완하는 조건으로 다음 단계로 넘어가는 경우가 많다.

이렇게 매 단계마다 업무의 완성도가 미흡한 상태에서 다음 단계로 넘어가면,

최종으로 나오는 결과는 부실할 수밖에 없다.

무기체계획득이 주 장비 위주로 수행되는 것을 해결하지 못하는 이유가 여기에 있다.

특히, 초기 단계(개념연구 또는 개념발전)에서의 자원(인력, 예산, 시간 등) 투자가 미약하여

충분한 타당성 검토 및 정확하고 실용 가능한 지침이나 계획 마련이 어려운 실정이다.

이러다보니 총괄관리 부서가 있어도 제대로 역할을 하기가 어렵다.

이로 인해 전체적인 업무의 완성도가 떨어지고(성능, 기간, 비용, 전문성 축적 측면에서),

환류(feedback)가 제대로 이루어지지 않는 비학습조직이다.

협업 및 통합이 제대로 이루어지지 않는 다른 이유로 군사력 중심의 가치 경영이 이루어지지 않고

있다는 것을 들 수 있다.

국방의 목표가 전쟁 억제 및 억제 실패 시 전쟁에서 승리하는 것이고, 이를 위한 국방경영이 이루어져야

한다고 말한다.

그러나 실제로 국방의 각 업무들을 보면 군사력과 연계가 미약하다.10)

가장 대표적인 예로 국방 차원의 군사력보다는 자군 또는 자기 병종의 군사력 발전을 우선하는

방위력 개선을 들 수 있다. 또한, 운영유지에 대한 고려가 미흡한 무기체계 획득관리,

병력의 전투력(전투기량, 사기 등) 평가가 수반되지 않는 국방인력관리 등을 들 수 있다.

무기체계 획득과 운영유지의 연계는 최근에 관심이 높아져서 이의 개선을 위한 논의가 이루어지고 있다.

반면에 인력 관리 측면에서는 아직도 관심이 낮다.

병력을 활용하는 부서에서는 병력의 양과 질을 함께 고려한 병력의 전투력(전투기량 및 자질)을

우선시 할 것이다.

인사에서는 인력의 소요에서 획득 및 활용과진출에 이르기까지의 인력의 원활한 흐름을 중시할 것이다.

이에 따라 전투력 이외에 고려해야 할 요소(인력소요 충족, 적정 진출률 보장, 사기 향상, 병역의 형평성 보장,

사고 최소화 등)가 많아서 자칫 전투력 극대화라는 최우선 목표에 대한 초점이 흐려질 소지가 높다.

결과적으로 협업 또는 업무의 통합 및 총괄 관리 능력의 부족으로 부분최적화(local optimization)에 의한

비효율 또는 자원 낭비를 초래하고, 자군 중심 문화를 극복하지 못하는 것이다.

또한, 전군 통합 또는 총괄 관리 기능 부재로 인해 여러 기관의 협력과 공감대가 필요한 개혁과 개선에

넘어서기 어려운 한계가 존재한다.

대표적인 예가 군사력 소요관리, 획득관리, 군수관리 개혁이다.

따라서 우리 군은 개별 기능/조직, 개별 프로세스 등에 대한 경영혁신도 필요하지만,

전체적인 측면에서의 통합 및 협업 능력을 높이는 것이 무엇보다 시급하다.

3. 군(軍) 중심 국방운영

얼마 전까지만 해도 국방의 핵심 업무는 군이 해야 한다는 생각이 지배적이었다.

이것은 바로 현역군인이 한다는 말과 다를 바가 없었다.

군에 공무원과 군무원 등의 민간 인력이 있지만, 이들은 군인들의 업무를 지원하는 역할에 그쳤다.

그러다보니 민간 인력들은 나름대로의 전문성을 개발할 여건을 갖지 못했다.

또한, 군사 부문(군사력 운용에 관한 이론과 실무)에 대한 상대적으로 우월한 전문성을 바탕으로,

간부 직위의 대부분을 군인(예비역 포함)이 차지함으로써 민간과의 전문성 괴리가 더욱 심화되어

국방부 민간 관료들의 입지가 좁아졌다.

참여정부에 들어서서 문민화 확대 정책을 폈으나, 겉으로 나타난 문민화와는 달리 실질적인 문민화는

이루어지지 않았다.

또한 국방운영의 결정과정에도 대부분 현역이나 예비역이 참여하고, 민간 관료는 소수에 불과하다.

이처럼 실질적 문민통제가 되지 않는 이유는

① 국방부의 상위직이 모두 군출신으로 문민화가 이루어지지 않았고,

② 현역 대비 국방부 민간 관료의 전문성(군사 분야와 야전 실무 업무)이 부족하고,

③ 군무회의 등 대부분의 최고 의사결정기구가 군인 중심으로 운영되고 있어 민간 인력의 의사결정 참여가

제한되어있다는 점 등을 들 수 있다.

국방업무 중에서 군 중심 운영이 두드러지는 분야가 전쟁준비 분야이다.

전쟁 준비는 국방업무의 핵심이며 거의 전부라 해도 과언이 아니다.

모든 국방 자원의 소요가 여기서 비롯되기 때문이다.

이러한 전쟁준비에 필요한 자원의 획득과 분배는 국방부의 몫이다.

그러나 적의 위협에 대한 정확한 정보와 우리 군의 능력에 대한 객관적인 평가 없이는

‘장님 코끼리 만지기식’의 전쟁준비가 될 우려가 높다.

다시 말해서 군에 의해 주어진 정보(군사대비태세 및 위협 평가)에 따라 군의 소요를 사업별로 검증하여

자원배분 의사결정을 하는 역할을 할 뿐이다.11)

따라서 최적의 전쟁준비가 이루어지고, 유사시 실질적이고 능동적인 지원이 가능하기 위해서는

국방부 주도로 한반도에서의 전쟁 패러다임이나 전쟁 개념(How To Fight) 등에 대한 개념 정립이

이루어져야 한다.

합참을 비롯한 군은 이를 구체화하고, 필요시 수정 또는 보완하는 역할을 해야 할 것이다.

국방기본정책서에 의하면 국방부는 네트워크 중심전(NCW) 구현이 가능한 첨단전력 확보를

‘정예화된 선진 강군’이라는 국방비전을 실현하는 수단으로 삼아 전쟁을 준비하고 있다.12)

이 경우 한국적 실정에 맞는 네트워크 중심전의 개념 정립은 국방부 주도로 이루어져야 한다는 말이다.

4. 비학습조직

다음으로 지적하고 싶은 것은 우리 군이 비학습조직이라는 것이다.

국방경영의 많은 분야에서 10년 전, 20년 전의 문제가 아직도 해결되지 않고 문제로 남아 있는 경우를

많이 본다.

과거와 현재의 업무 경험으로부터의 학습이 이루어지지 않고 있다는 증거다.

학습이 이루어지지 않는 원인은 여러 가지가 있을 수 있으나, 다음 몇 가지 이유 때문이라 생각한다.

우선 우리 군이 문제를 겉으로 드러내지 않기 때문이라 생각한다.

문제가 드러나지 않는 이유는 크게 두 가지로 요약할 수 있다.

첫째는 물량중심, 인력중심의 국방운영으로 인해 쌓인 많은 물량과 인력의 거품 속에 문제가 감추어져서

밖에서 보이지 않는다는 것이다.

문제나 애로 사항이 생기면 이를 조직이나 프로세스를 개선하여 해결하려 하기보다는

물량(또는 예산)이나 인력을 늘려 해결하기 때문에 문제가 드러나지 않는다.13)

아니면 모든 문제를 예산과 인력의 부족 탓으로 돌리기 때문이다.14)

우리군의 생산성에 대한 정밀한 평가가 필요하다.

둘째는 실패나 잘못을 인정하지 않는 문화로 인해 문제를 은폐하거나, 다음 단계에서 해결하려고 묻어두는

경향으로 인해 문제가 밖으로 드러나지 않는다.

또, 대부분의 조직 구성원들이 1~2년을 주기로 순환 근무하는 실정에서 큰 과실이 아니면

책임을 묻기 어려워 문제를 드러내놓을 수가 없는 것도 사실이다.

문제가 드러나지 않기 때문에 외부에서는 문제를 인식하지 못하여 문제해결을 통한 발전을

기대하기 어렵고, 내부에서는 굳이 문제를 들춰내어 치부를 드러낼 필요가 없기 때문이다.

천안함 사태와 연평도 포격 사건은 군의 문제가 겉으로 드러나게 되는 계기가 되었다.

학습이 이루어지지 않는 두 번째 이유는 업무의 과정과 결과를 기록으로 남기는데 소홀한

우리 국민성을 들 수 있다.15)

문서화가 미흡하기 때문에 후임자가 전임자의 경험이나 노하우를 통해 업무를 습득하고

발전시키기 어렵다.

특히, 순환 근무 때문에 업무를 익힐 시간이 부족한 상황에서는 더욱 그렇다.

가장 확실한 학습방법은 자기의 경험으로부터 배우는 것이다.16)

이를 위해서는 모든 업무 절차와 노하우 또는 경험 등이 기술되어 문서화되고

(업무 매뉴얼 및 업무 참고자료 형태), 모든 업무에 대해 충실한 사전･사후 평가를 통해 과거와

현재 업무의 미흡한 부분을 찾아내어 이를 반복하지 않도록 시정하는 것이다.

다음에는 여러 부서나 기관 또는 부대가 연관된 업무는 프로세스를 세밀하게 분석하여 개인 간, 부서 간,

기능 및 기관 간의 업무 연계가 있을 때 연계(인계인수, 협업, 총괄 및 통합, 이견 조율 등)의 절차,

방법, 내용에 대한 분석을 거쳐 총괄 또는 통합 기능을 강화하는 것이다.

이 글에서 학습부진을 강조하는 이유 중의 하나는 학습부진 원인이 국방 개혁 및 경영 혁신 부진의

원인이기도 하기 때문이다.

5. 국방경영의 기반체계 취약

이 글의 서두에서 우리군의 국방경영 시스템이 복잡한 데 비해 성과는 낮다고 지적한 바 있다.

대표적으로 우리군은 합리적인 전력소요 판단을 위한 소요기획 프로세스, 최적 자원배분을 위한

국방기획관리제도(PPBEES), 적시에 적정 비용으로 요구 성능을 만족하는 무기체계 획득을 보장하기 위한

전력발전업무 규정(프로세스 및 제도), 요구되는 무기체계 성능 발휘를 위한 전력화 및 원활한 군수 지원을

보장하기 위한 종합군수지원(ILS) 제도 등 정교하고 높은 업무 전문성이 요구되는 시스템들을 운영하고 있다.

이를 위해 많은 인력과 예산과 시간을 투입하고 있다.

그러나 그 성과는 기대한 만큼 높지 않다.

그 원인은 제도나 프로세스에 잘못이 있다기보다는 국방의 기본이 제대로 확립되지 않았기 때문이다.

예를 들어 ‘어떻게 싸울 것인가(How To Fight)’에 대해 3군이 공감하는 명확한 개념이 정립되어 있었다면,

지금처럼 복잡한 국방기획관리제도나 소요기획제도가 아니더라도 지금보다 훨씬 좋은 성과를

기대할 수 있을 것이다.

또, 업무단계별로 산출물을 확실하게 평가하고, 다음 단계로 이전하는 업무 흐름의 맺고 끊음이 명확하면,

지금처럼 복잡한 제도나 규정으로 구속하지 않아도 우리에게 적합한 무기체계를 적절한 비용 및

시간의 투입으로 획득할 수 있을 것이다.

다음은 국방경영에 유용한 의사결정정보가 많이 부족하다는 것이다.

때문에 앞에 열거한 각종 경영 시스템들의 효용성이 떨어지는 측면이 있다.

예를 들어 각종 자원의 소요나 예산 편성 기준이 가용하다면, 중･장기 국방정책 또는 전략을

중기계획(Program) 및 예산(Budget)과 연계시키는 것이 주 역할인 국방기획 관리제도의 정확성 및

효용성이 높아질 것이다.

이외에 사업 타당성 분석이나 소요검증 등의 내실화도 기할 수 있어, 국방에 많은 발전을 이루었을 것이다.

연구기관 등이 20년 전부터 의사결정정보 생산 시스템을 구축할 것을 제안하였으나,

그 당시 추진 중에 있던 정보체계(자원관리)가 구축되면 의사결정정보가 자동으로 생성될 것이라는

주장이 팽배하여 별도의 의사결정정보 생산체제 구축이 이루어지지 않았다.

그러나 대부분의 자원관리정보체계 구축이 완료된 현시점에도 아직 국방 자원배분 등의

주요 의사결정을 위한 정보는 생산되지 않고 있다.

지금쯤은 소요판단이나 예산편성 기준 개발에 필요한 정보는 생산할 수 있어야 하는데

별 진전이 보이지 않는다.

국방발전이 더딘 이유 중의 하나이다.

6. 군정 기능의 전문성 및 위상 취약

앞에서 제시한 여러 현상들이 개선되지 않고 있는 근본 원인은 국방부로 대표되는 군정 기능의 전문성이

떨어지고, 군령 기능에 비해 상대적으로 위상이 낮아서 국방부 또는 군정 기능이 군령 기능을

선도(lead)하거나 견제하지 못하고 군령 기능의 뒤치다꺼리 역할에 그친다는 것이다.

무엇보다도 심각한 것은 군의 조직 이기주의를 극복할 능력의 부족으로 우리 군의 운영이 군 중심으로

흐르고 있다는 것이다.

국방부는 인력, 무기체계 등 군사력 요소(주로 유형적)를 획득해서 군에 인계하고,

이들 군사력을 운용하고 유지하는 데 필요한 자원을 획득해서 지원하는 일을 수행하고,

군사력 운용에 대해서는 군에 전적으로 맡기는 형편이다.

물량중심 틀에서 무기획득 경쟁에 주력하는 군이 자발적으로 자원을 효율적으로 활용하기를 기대하기는

어렵다.

천안함 사태 이후 전문가들은 하나같이 입을 모아 ‘군정-군령 이원화’가 화를 불렀다고 말하며17)

군정과 군령이 하나로 합쳐져야 한다고 말한다.

물론 국방부 아래 단계에서의 말이지만, 현재와 같은 상황에서 ‘군정-군령 일원화’는 군령으로의

일원화를 의미할 뿐이다.

군정은 군령을 견제할 수 있는 기능과 능력을 갖고 있어야 하는 것이 원칙이다.18)

그러나 군정이 군령을 선도하여 국가경영 차원의 국방경영이 이루어지도록 군정 기능의 전문성을

갖추기는 사실상 어려운 일이다.

군의 요구를 검증하는 능력이 취약하며, 군의 요구를 대체할 수 있는 능력이 미흡한 실정에서

진정한 문민통제, 다시 말해서 국가경영 차원의 국방경영은 기대하기 어려운 것이 사실이다.

부족한 자원(예산, 토지 등), 희귀한 자원(인력, 핵심 기술 등)을 가장 효과적으로 배분하는 것이

국방부(군정)의 고유 업무이며 지상과제임을 잊어서는 안 될 것이다.

소요는 군의 고유기능이라는 고정관념을 버려야 할 것이다.

또 군정 내에서도 국방부의 전문성이 예하 군정 기능(각 군 본부와 예하 기능 사령부)에 비해 전문성이

떨어진다는 것이다.

즉, 수행하는 업무는 큰 차이가 없는데 비해, 실무에 대한 지식과 원천자료의 분석 능력에서 뒤지기 때문에

어쩔 수 없는 현상이다.

비교우위의 전문성을 갖추어야 한다.

비교우위의 대표적인 예는 국방부가 예하 기관에 비해 보다 넓게, 보다 멀리 내다보는 능력이다.19)

문제에 대한 통찰력을 갖는 것이 국방부가 비교우위의 전문성을 갖추는 길이다.

이 글에서 너무 국방의 문제점만 부각시킨다고 말할지 모른다.

우리가 후진국 군대에서 중진국 수준으로의 목표를 한다면, 여기에서 지적한 문제가 지나치다고 할 수 있다.

우리의 목표는 선진국 수준의 정예 국방이다.

이를 위해서는 자주적이며 창의적인 군사전략 발전, 선진국 수준의 조직 및 제도 발전,

선진국보다 우수한 인적 자원(우수한 자질 및 전투력) 양성, 선진국에 버금가는 사기 및 복지 등

국방의 제반 기능을 선진국 수준 이상으로 끌어올려야만 한다.20)

반면에 북한에 의한 비대칭위협 증대, 병역자원 감소 및 복무기간 단축, 국방 분야의 국가 재원배분

우선순위 하락, 천안함 사태 이후 국방의 근본적인 개혁 및 체질 개선 요구 증대 등과 같이

국방운영의 어려움이 가중되고 있다.

아울러 국방과 안보의 경계가 모호해지고 있다. 국방 목표의 첫째가 전쟁억제이다.

이를 위해서는 군사적 수단뿐 아니라, 정치, 외교, 경제, 통일 정책 간의 협업이 필요하다.

미국의 군사변혁에서도 정부부서 간의 협조체제를 강조하고 있듯이21) 우리도 유관 기관 간의

협조체제를 구축해야 한다.

Ⅲ. 국방경영 패러다임.

Ⅲ장과 Ⅳ장에서는 Ⅱ장에서 제기한 문제를 해결하기 위한 ｢한국적 국방운영 체제｣발전방향을 제시하려고

한다.

먼저 우리의 국방경영 패러다임이 어떻게 변해야 하는지를 Ⅲ장에서 살피고,

Ⅳ장에서 ｢한국적 국방운영체제｣를 실현하기 위한 발전과제에 관해 논의하고자 한다.

국방경영의 여건은 날로 어려워지고 있고 국가 간의 경쟁은 치열해지고 있다.

주변국 중에서 국방비 규모가 우리가 제일 적다. 그럼에도 불구하고 군의 개혁은 우리가 가장 소극적이고

부진하다.

천안함 사태 이후 많은 군사 전문가들이, 또한 대통령22)을 비롯한 정치가들이 국방의 모든 것이

변해야 한다고 말한다.

인력, 예산, 시설, 토지 등 모든 국방자원의 소요는 군사력 운용으로부터 발생한다.

즉, 군사력 운영 개념이나 전략으로부터 군사력 건설 소요가 발생하고, 무기체계, 부대 등의

군사력의 운용으로부터는 운영유지소요가 발생한다.

따라서 모든 국방업무(개념/교리, 소요, 획득, 분배, 유지, 정비 등)는 직･간접적으로 군사력 운용에

뿌리를 두고 있다.

이것이 국방부가 정부의 타 부처와 다른 점으로 국방업무를 제대로 수행하기 위해서는 군사력 운용에 대한

전문성이 요구된다.

이러한 특성 때문에 군은 국방에 관한 모든 일을 군 출신이 주도해야 한다고 생각한다.

국방의 중요한 일은 현역이 맡아서 해야 한다는 선입견을 갖고 있다.

전력 증강 투자를 늘리기 위해서는 국민의 동의가 필요하다.

국민의 공감을 얻기 위해서는 군사부문의 전문성도 민간에 오픈해야 한다.

민과 군사지식을 공유하고, 민간의 견해를 받아들일 수 있어야 한다.

이 때문에 국방부문에 민간 인력이 존재하는 것이다.

국방의 선진화를 위해서는 민간 인력과 군인이 대등한 파트너로서 국방발전에 동참하는 협업체제의 구축이

절실히 필요하다.

반면에 군사력 운용개념을 결정짓는 군사력 위협에 대한 실체가 불명확하다.

오랫동안 북한 위협에 대비할 것인가 주변국 위협에 대비할 것인가의 논의를 거듭하면서

군사력 건설 방향이 바뀌어왔다.

천안함 사태와 연평도 포격 사건 이후로 북한의 위협으로 무게추가 움직이고 있다.

그러나 우리가 이렇게 군사력 건설방향을 놓고 우왕좌왕하고 있는 동안 주변국의 군사적 위협은

가시권 내에 들어오고 있는 느낌이다.

이와 같은 위협인식의 모호함으로 인해 눈에 보이는 하드웨어 위주의 군사력 건설을 하고 있다.

국방경영은 소프트웨어(전략/전술, 교리, 사기 등), 하드웨어(무기체계 및 부대)를 망라하는

군사력의 효율적 건설을 가능케 하는 우리의 능력이다.

또한 이 능력이 군이 주장하는 ‘방위충분성 전력’의 실체를 밝히고 이를 실현할 수 있는 힘이다.

이에 대한 투자가 필요하다.

우리 군은 당면한 문제들에 대한 인식의 공감대가 부족하여 문제들에 대한 대응이 본질적인 근원을 밝혀

해결하는 자세가 미흡하다.

많은 사람들이 문제가 있을 때는 기본으로 돌아가라, 원칙에 충실하라고 한다.

그러나 실제로는 그렇게 행동하지 못한다.

우리 군의 발전이 없는 이유 중의 하나이다.

이제는 국방경영의 새로운 패러다임이 필요하다.

피터 드러커23)는 경영과 같은 사회과학의 패러다임을 형성하는 것은 현실에 대한 기본 가정들이라고

말한다.

국방경영 패러다임을 식별하기 위해 국방 현실을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 냉전 이후 미국이 유일한 초강대국으로 존재하면서 기존의 제3세대 전쟁(기동전)에서

비대칭의 제4세대, 5세대 전쟁 등으로 전쟁의 패러다임이 바뀌고 있다.

이에 따라 위협 형태도 다양화되고 있다.

그렇다고 모든 위협에 맞춤형 군사력 건설은 가능하지도 않을 뿐 아니라 바람직하지도 않다.

둘째, 인구의 감소로 병역자원이 감소하고 있다. 인적 자원은 민간과 나누어야 할 국가의 핵심자원이다.

셋째, 인구감소 및 노령화 가속화, 국가간의 치열한 경제전쟁 등으로 국가 자원배분의 우선순위가

바뀌고 있다.

넷째, 강대국 사이에서 우리가 생존하고 통일을 이루기 위해서는 주변국의 협조와 동의가 절대적으로

필요하다.

다섯째, 북한과의 갈등이나 분쟁이 결코 전면전으로 확대되어서는 안 된다.

싸워서 이기는 것이 능사가 아닌 것이 우리의 딜레마이다.

창의적인 국방경영이 필수적이다.

여섯째, 미국의 세계 초강대국 위상은 계속 유지될 것이나, 동북아에서 중국의 영향력이 증대될 것이다.

일곱째, 참여 민주주의 확대와 거버넌스의 역할 증대로 민･군 협력에 대한 새로운 패러다임이 요구되고 있다.

여덟째, (군사)기술의 패권화에 따라 무기체계의 자주화를 위한 기술 자주화(technology accessibility)에 대한

요구가 커지고 있다.

아홉째, 북한의 위협이냐 주변국 위협이냐로 고민하는 사이에 어느새 주변국 위협이 가시권 안에 들어왔다.

우리 국방의 현실 진단의 마지막으로 앞 절에서 제기한 국방의 문제를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 모든 국방 기획이나 계획들의 구체화가 미흡한 상태에서 국방정책이나 사업들을 진행해나가면서

구체화하자는 자세로 임해왔으며, 이로 인해 결과물의 부실화와 사업들 간의 방향성 불일치 또는

중복을 초래하였다.

둘째, 국방부가 합참이나 군을 선도(先導)하는 기능이 약하여 자군중심사고 또는 자군 이기주의에 의한

국방운영을 초래하였다.

앞으로 선진 국방을 구현하기 위해서는, 현 단계에서 해야 할 일을 다음 단계로 미루거나,

사업에 대한 치밀한 준비 없이 사업 착수부터 하는 업무 관행을 없애야 한다.

이러한 현실 변화에 맞추어 지난 50여 년간 유지되어 온 국방경영의 패러다임이 인력 중심, 물량 중심,

군 및 현역 중심, 북한 위협 중심, 한미 동맹 의존 등이었다면 앞으로는 소수정예의 전문성을 기반으로

질과 속도 중심 국방운영, 군정(국방부)이 군령(합참, 군)을 선도하는 문민통제, 군사력 중심의 가치경영,

국방운영의 개방화, 국가자원을 공유(share)하는 차원의 민･군 협력 등으로 바뀌어야한다.

그리고 기획, 계획이나 사업 타당성 평가 등 초기 단계의 업무 충실도를 높이기 위한 투자를 강화해야 한다.

>;그림 1<; 새로운 국방경영 패러다임 및 발전과제

럼스펠드 전 미 국방장관은 2002년 미국의 국방변혁(Military Transformation)에 관해 연설하면서

“전쟁에 대한 우리의 생각하는 방식, 훈련하고 연습하는 방식, 그리고 싸우는 방식을 바꾸지 않으면

어떠한 첨단 기술 무기체계로 무장한다고 해도 우리 군을 변혁시킬 수 없다.”라고 말했다.24)

>;그림 1<;은 이상에서 논한 우리 군의 새로운 국방경영 패러다임을 제시하고 있으며,

그림의 오른쪽에 이를 실현하기 위한 과제를 식별하여 수록하였다.

다음장에서 이러한 패러다임 전환을 담을 수 있는 한국적 국방경영체제 구축 방안에 대해

논하고자 한다.

Ⅳ. 한국적 국방운영체제의 발전방향.

이 장에서는 지금까지의 논의를 바탕으로 한국적 국방운영체제 구축방안을 제시하고자 한다.

정권이 바뀌거나 장관이 바뀌는 즉시 변하는 국방정책이나 운영 개념은 바람직하지 않다.

정권이 바뀌거나 장관이 바뀌어도 정책의 기조는 변하지 않는 국방운영 시스템을 구축해야 한다.

이를 위해서는 구성원들이 공감하는 비전을 개발하고, 전문성을 기초로 군사력의 가치에 의거한

가치 중심 운영체제를 갖추어야 한다.

국방의 발전목표는 국방 전문화를 이루고, 이를 통해 국방업무의 통합성과 합동성, 그리고 연속성을

강화하는 것이다.

지금 우리 군이 해야 할 일 중에서 가장 시급하고, 중요한 일은 현재 보유하고 있는 군사력으로

북한을 비롯한 주변국의 군사위협에 대응할 수 있는 최적의 군사력 운용체제를 확립하는 것이다.

이는 싸워서 이길 수 있는 군사력 운용개념 (How To Fight)과 이를 실현할 수 있는 병력,

부대 등의 전투능력 등으로 표현되는 군사대비태세(Fight Tonight)이다.25)

현존 군사력의 최적 운용체제가 구축될 때 미래 대비 군사력의 경쟁력과 효용성도 높아질 것이다.26)

다음에 현존 군사력으로 위협을 대비할 때 부족한 부문을 식별하여 보강하고, 문제점은 찾아내어

시정하고,27) 주변국의 군사력 발전에 대응할 수 있는 군사력 소요를 판단하여 이를 확보함과 동시에

이를 기반으로 북한 및 주변국의 위협을 효과적으로 관리하여 싸우지 않고 승리하는 전략을

발전시켜야 한다.

그런데 지금 우리 군은 육, 해, 공군 간에 서로 경쟁적으로 새로운 무기체계를 확보하는 일에

우선순위를 두고 있는 것으로 비쳐진다.

국방부가 국방 업무의 시급성, 중요성 등을 잘 분간하여 일의 완급이나 자원배분의 우선순위를

조정해야 할 것이다.

이를 위해서는 국방부가 국방 관련 기관 및 기능의 업무를 조정하고 통제하여 모든 국방 활동들이

같은 방향을 지향하도록 하는 노력이 요구된다.

여기서는 국방운영의 핵심역할을 하는 국방부의 기능발전을 중심으로 우리 군의 국방경영/운영체제

발전방향을 제시하고자 한다.

1. 한국적 국방운영 조직체계 발전방향.

제일 먼저 제안하고자 하는 것은 우리의 장점을 살리고 단점은 보완하는 국방 운영 조직체제를 발전시켜야

한다는 것이다.

앞에서 지적한 것처럼 우리 국민은 많은 장점을 갖고 있지만, 또 치명적인 단점도 갖고 있다.

협업능력이 부족하다는 것과 습득한 지식이나 노하우 등을 기록으로 남기거나,

업무 추진 과정을 문서화하는데 약하다는 것이다.

또 최근에 많이 개선되었지만 우리 민족은 창의력이 높은 민족이라고 보기 어렵다.28)

기능 및 조직 간의 협업을 보장하고, 창의성을 발휘할 수 있는 조직체계가 필요하다.

일반적으로 조직에는 계선 조직, 수평 조직, 네트워크 조직 등 여러 가지 조직 형태가 있지만 어느 것이

다른 것보다 우월하다고 판단할 수 없다.

조직은 자신의 문화와 능력에 맞게 설계되어야 한다.

또 같은 집단에도 때에 따라 처한 상황에 따라 그 때에 맞는 조직 형태로 바뀌어야 한다.

조직이 분화되어 오래 지속되면, 분화에 따른 문제점(전체를 보지 못하고 지엽적 문제에 치중하거나,

관련부서 과다로 인한 책임성 모호 및 업무 추진의 비효율 초래 등)이 누적되어 다시 부서를 통합하여

해결해야만 하는 상황에 이르고, 반대로 대부서 중심의 통합형태가 오래 지속되면 관료화,

부서 간 두터운 벽(stovepipe) 형성 등의 문제가 발생하여 다시 조직의 분화에 대한 요구가 늘어나는

사이클이 반복한다.

미국과 같은 선진국은 업무 매뉴얼체제, 자료나 정보 또는 노하우의 공유 시스템 등이 잘 구비되어 있고,

협업(collaboration) 능력이 우리보다 낫다고 판단된다.

이러한 조직에는 분산이나 분업에 의한 조직체계가 우리보다 더 적합하다.

반면에 우리는 위에서 언급한 능력(협업 및 총괄 능력)이 선진국에 비해 떨어진다고 판단된다.

이러한 상태에서는 대부서 중심의 통합조직이 유리하다.

과거에 견제나 감시를 위해서, 또 어느 면에서는 책임(accountability)의 명확화를 위해 분산 조직을 택했지만,

결과적으로 성과(output)를 기대하기 어려웠으며, 과도한 조직의 분산으로 인해 오히려 책임 소재를

불분명하게 하는 역효과를 가져왔다.

창의성은 강대국 사이에 낀 우리나라가 주변국 대비 비교우위의 경쟁력을 가질 수 있는 유일한 길이다.

업무에 대한 전문성이 창의성 발휘의 기본 요건임은 당연한 사실이며,29)

창의성은 이러한 전문성을 기반으로 자유로운 사고와 행동이 보장됐을 때 얻어진다.

조직 내 창의성 저해 요인 중 성격, 자질 등 개인적요인에 속하는 요인을 제외한 조직 내의 환경적 요인으로는

부정적 조직 분위기, 부적절한 리더 유형, 부적절한 자원(시간, 사람, 교육, 자금, 정보 등),

부적절한 평가 및 보상, 과도한 업무 부담, 부적절한 업무 수행 과정 및 체제 등이다.30)

반면에 조직 내 창의성을 촉진하는 요인들로는 앞에서 기본조건으로 언급한 전문성 외에

높은 수준의 과업 동기, 직무의 자율성, 구성원들의 다양성 등이다.31)

아울러 조직 내･외의 다양한 전문가들과의 활발한 의사소통(communication)이 창의성을 촉진한다.32)

창의성 발휘의 가장 걸림돌은 관료주의체제이다.

상하 관계가 경직되어 있고, 수평적, 수직적 의사소통(communication)이 활발하지 않은 조직에서

창의적인 아이디어를 기대할 수 없다.

많은 연구들이 조직의 구조가 유기적이며, 집단이 다양한 배경을 가진 개인들로 구성되어 있을 때

창의적인 산출물이 나올 가능성이 가장 높다고 보고하고 있다.33)

최근에 논의되고 있는 3군 사관학교 통합은 다른 측면의 효과(합동성 제고, 교육투자의 효율화 등)가

있는 것도 사실이지만, 이러한 원칙에 역행하는 정책이라고 생각한다.

다음에는 이상에서 논한 전문성 제고와 창의성 촉진 조건을 근간으로 국방운영조직의 개혁 방향을

제시하고자 한다.

현재 전문성이 부족하고 조직 간 협업체제가 발달되지 않은 우리나라는 대부서 중심의

통합조직(전문성 강화)을 택하되 성과 및 책임을 분명하게 규명하고,

이에 따른 응분의 보상 및 책임추궁(책임성 강화) 등을 취할 수 있어야 할 것이다.

이를 위해서는 중간책임자급 이상의 전문성이 확보되어야 한다.

의사결정권자의 전문성(업무에 대한 명확하고 구체적인 지침 제시 능력)을 높일 수 있는 조직이 필요하다.

부서장을 전문성으로 보좌하는 직책(次長이나 副課長 제도)을 두어 의사결정의 전문성을 강화하는

방안 등이 요구된다.

또한, 통합 및 총괄 기능을 발전시켜 국방이 하나의 유기체적인 조직으로서의 기능을 할수 있도록 해야

조직의 전문성 제고 및 창의적 국방경영이 가능할 것이다.

창의성은 전문성을 기반으로 자유로운 사고가 보장됐을 때 얻어지는 것이다.

이를 보장하기 위해서는 실무자의 의사결정 참여 확대, 자유로운 토론 문화 조성, 신바람 조직 문화 조성,

부가가치가 낮은 쓸데없는 일을 줄이는 노력 등이 필요하다.

다음은 이러한 한국적 국방운영체제의 발전을 위한 세부 과제를 식별하고 이들 각각에 대해 논하고자 한다.

첫째, 국가경영 차원에서 국방을 운영하고 경영할 수 있는 문민통제체제가 확립되어야 한다.

둘째, 문민통제 또는 국방부(군정)에 의한 국방운영이 되기 위해서는

① 군령(합참으로부터 작전사령부에 이르는)을 선도(lead)하고 군사력 운용에 대한

최적의 지원(support)을 할 수 있는 군정 기능의 전문화와

② 각 군 본부를 중심으로하는 군의 군정기능을 통제할 수 있는 비교우위의 전문성을 높일 수 있는

체제가 필요하다.

전문화 노력과 병행하여 국방경영의 최고 조직으로서의 국방부의 위상을 높이는 조치도 필요하다.

셋째, 국방부 전문화를 위해서는 군사력 중심의 투입과 성과의 연계가 가능한 조직체계를 설계해야 한다.

투입과 성과의 연계를 통해 국방 업무 전반에 걸쳐 총괄/통합/협업 기능을 강화하고,

학습조직화, 자율책임 체제를 구축할 수 있도록 하여야 한다.

넷째, 국방부의 분석평가 기능을 강화해야 한다. 군정 기능의 전문화를 통한

‘군정-군령’의 견제와 균형(check and balance)을 이루기 위해서는 국방부가 군의 군사대비태세에 대해

충분한 정보와 지식을 갖추고 있어야 한다.

현 능력이 어느 수준인지를 알아야 어디가 부족하고, 어디에 자원을 투입해야 하는지를 판단할 수 있는

안목과 통찰력이 생기는 것은 당연하다.

안목과 통찰력은 남에게서 빌릴 수 없다.

개별사업에 대한 평가도 권위와 전문성을 보장할 수 없다.

물론 합참에서 우리 군의 군사능력을 평가하고 있다.

그러나 이를 국방부가 활용하기에는 미흡한 점이 많다.

다시 말해서, 겉으로 드러난 정보만으로는 충분한 분석이 이루어지기 어렵고,

결국은 더 세밀한 분석은 군에 의존할 수밖에 없다.

따라서 국방부에 국방대비태세에 대한 평가기능을 발전시켜야 한다.

우리의 국방목표가 (주변국 대비 적정 수준의) 국방대비태세를 확보하는 것이라면, 이에 대한 책임이

합참보다는 국방부에 있음을 부인할 수 없다.

현재 국방부의 분석평가는 개별 사업의 타당성 평가 중심으로 이루어지고 있으며,

분석평가 결과도 의사결정을 위한 참고자료로만 활용된다.

이러한 상황에서는 소요에 대한 논쟁과 자원배분에 대한 합리성에 대한 논쟁이 끊이지 않는다.

국방부는 전체적인 차원에서의 국방대비태세를 평가하고, 이에 기초하여 개별사업의 가치를

평가하는 데 주력하는 것이 바람직하다.

그래야 국방부 분석평가가 국방의사결정에 핵심이 되는 권위를 가질 수 있다.

다섯째, 통합 및 협업체제를 구축해야 한다. 갈수록 복잡해지는 국방운영체제가 효율적으로

운영되기 위해서는 개별 부서/조직이 업무를 잘하는 것도 중요하지만,

이보다는 관련 조직 전체가 유기적으로 연계되고 관리되어 합목적적인 경영이 이루어지는 것이

더욱 중요하다.

여섯째, 군사적 가치가 있는(군사대비태세 확립에 기여하는) 군사력을 획득하고 유지하는 가치경영체제를

구축해야 한다.

일곱째, 지속적인 국방발전 및 전문화를 보장하기 위한 국방조직의 학습조직화를 추진해야 한다.

마지막으로 실효성 있는 국방개혁의 추진으로 지속적인 개혁 논의에 따른 구성원들의 개혁피로도

해소하고, 국방체질의 변화를 이끌어야 할 것이다.

>;그림 2<; 한국적 국방운영체제 발전방향

지금까지의 내용을 요약하면 >;그림 2<;와 같다. 국가경영차원의 국방경영을 목표로 국방부의 전문성과

위상을 높이고, 이를 위해 국방부 분석평가의 범위 및 기능을 강화하는 등의 조치가 필요하다.

이러한 국방부 및 군정 기능의 전문화 및 위상 강화를 통해 국방기본정책서,군사력 건설 방향 및

소요제기 지침, 중기계획 및 예산 편성 지침 등의 국방경영 및 운영에 대한 내실화를 기하고,

국방 체질을 개혁하여 군의 문제로 지적되고 있는 조직 이기주의, 무기체계 등의 하드웨어 중심의

물량주의 등이 해소될 수 있을 것이다.

다음에는 위에서 식별한 과제를 보다 구체적으로 논하고자 한다.

2. 국가경영 차원의 국방경영을 위한 문민통제체제 확립

일반적으로 문민통제(Civilian Control)는

｢국가의 군사 및 국방정책에 관한 의사결정권을 직업군인이 아닌 민간정치인에게 부여한다는

군사･정치학의 원리｣(Michael C. Desch, 2001),

｢민간권력에 의해 결정된 정책목적을 軍이 복종하게 하는 것｣(Samuel P. Huntington, 1981) 등으로 정의된다.

그러나 본 논문에서는 국가경영 차원의 국방경영 또는 국가의 자원을 총체적으로 활용한 국가안보차원의

국방경영을 문민통제로 정의하고자 한다.

국방경영 차원에서 문민통제의 필요성을 말하면아래의 몇 가지를 들 수 있다.

첫째, 국가 차원의 안보체제를 구현하고, 국가전략에 부합하는 국방정책을 수립하고 시행하며,

각종 위협에 국가 차원에서 체계적, 통합적으로 대응하는 데 있다.

둘째로는 군사(軍事)에 대한 군과 민간의 현격한 전문성의 격차로 국방이 군인 중심으로 운영되는 것을

억제하고, 국방이 국가 전체의 목표의 일부로써 조화를 이루며, 업무의 연속성을 확보할 수 있도록

민간의 전문성과 통제력을 높이는 데 있다.34)

셋째, 군은 속성상 많은 군사력을 요구하는 것이 당연하다.

이를 견제하고 조정할 수 있는 것은 문민통제체제이다.

국방에 필요한 자원(인력, 예산, 시설 및 토지, 기술, 정보 등)은 민간과 나누어 활용해야 하는

국가의 핵심자원이다.

동북아에서 우리의 경쟁력을 극대화할 수 있는 자원배분이 이루어져야 한다.

이를위해서는 문민에 의해 국방목표 및 전략과 이에 따른 국가 자원배분이 결정되고,

군은 국방목표/전략 결정 과정에서 이를 보좌하고, 주어진 자원으로 부여된 정책/전략을 집행하는

역할을 수행하는 것이 문민통제의 기본개념이다.

즉, 국가경영 차원에서 국방경영이 논의되어야 한다.

넷째, 국방자원은 국민이 완벽한 안보태세를 확립하라고 군에 맡긴 자원이다.

군 내부에서 이를 효율적으로 분배하여 최대의 성과를 달성하기 위해서는 군령을 효율적으로

견제할 수 있는 기능이 필요하다.

즉, 우리 군의 군사대비태세를 정확히 파악하고, 부족한 점을 식별하여 투자 우선순위를

조정할 수 있어야 한다.

또한, ‘ow To Fight’개발 등 군이 우선적으로 완수해야 할 과업을 식별하고,

이를 우선적으로 수행하도록 지시할 수 있는 리더십이 필요하다.

이를 위해서는 국방부 내에 국방대비태세 평가 및 분석을 담당하는 조직이 필요하다.

이는 현재 합참의 작전본부(군사대비태세) 등에서 수행하는 업무이나, 평가보다는 군사대비태세를

유지하는데 중점을 두고 있다.

합참의 주된 임무가‘}완벽한 군사대비태세 확립’에 있는 만큼, 이에 대한 평가는 합참이 아닌

국방부에서 주관하는 것이 군정과 군령의 ‘균형과 견제’의 측면에서 마땅하다.

아울러 군사 위협 진단 기능을 강화할 수 있도록 국방부 정책실의 위협평가 기능을 대폭 강화할 필요가 있다.

이러한 조치는 미래의 문민장관을 위해서도 필요하다.

또한 최근의 천안함 사건이나 연평도 포격 사태 이후 비대칭 위협에 대한 대응능력, 위기에 대한 우리 군의

효율적 대처 능력, 우리 군의 전투능력 등 군사대비 태세에 대해 많은 사람들이 문제를 제기하고 있다.

이에 대해 객관적이고 정확한 평가가 필요하다.

이는 합참이 아니라 국방부가 주관이 되어 수행되어야 한다.

군사력 평가와 위협 평가의 기능을 모두 군에서 수행하면 군의 군사대비태세를 강조할 때는 긍정적 측면을,

반대로 군사력 건설을 위한 소요를 제기할 때는 부족한 측면을 강조하는 등 왜곡의 소지도 배제할 수 없다.

문민통제체제를 확립하기 위해서는 국방부가 민간 인력 주도로 운영되어 자군 중심주의로부터

벗어날 수 있어야 하고, 국방부의 전문화와 위상강화가 이루어져야 한다.

3. 국방부 문민화 및 전문화

국방부 문민화는 그 자체로서의 의의도 있으나, 문민통제의 틀 안에서 국방의 핵심 의사결정

(군사력의 건설 및 운용에 관한)이 문민(civilian)에 의해 이루어져야 한다는 의미에서 중요성을 갖는다.

여기서는 먼저 문민통제 차원에서의 문민화 필요성을 논하고, 문민화를 이루기 위해 절대적으로

필요한 민간 인력의 전문화를 다루고자 한다.

3.1. 문민화 및 전문화 필요성

앞에서 우리 국방의 선진화와 국가경영 차원의 국방경영을 위해서는 문민통제가 필수적임을 밝힌 바 있다.

물론 법적으로나, 제도적으로는 문민통제가 보장되어 있다.35)

그러나 실질적인 문민통제체제가 정립되었는가에 대해서는 의문이 있다.

문민통제를 국가경영 차원의 국방경영이라고 생각할 경우 순수 민간인을 국방부장관으로 임명하는 것이

자연스럽게 정착될 때까지는 진정한 문민통제는 이루어지지 않았다고 볼 수 있다.

또, 군정(국방부)과 군령(군 및 합참)의 연결고리 역할을 군 출신이 담당했다면,

앞으로는 민간 인력이 담당해야 진정한 문민통제가 이루어졌다고 할 수 있다.

민간인이 이러한 연결고리 역할을 하기 위해서는 >;그림 3<;에서처럼 국방(군사)대비태세 및

군의 군사력 운용 실태에 대한 평가가 국방부 주도로 이루어져서 국방부가 국방자원배분에 대한

실질적인 의사결정권자가 되어야 한다.

군이 소요를 제기하는 사업들은 개별적으로 판단하면 모두 필요한 사업들이다.

이러한 사업들 가운데서 공정하고 객관성 있게 자원배분 의사결정을 내리는 역은 민간인력이 담당해야 한다.

문민통제는 제도적 문제가 아니라 운영상의 문제이다.

이를 위해서는 국방부가 군과 정부 사이에서 중간자 역할을 해야 한다.

국가목표 및 비전이나 정책을 군사정책이나 비전으로 바꿀 수 있어야 하고, 군의 요구를 국가 목표에 맞추어

검증하고 평가할 수 있어야 한다.

이런 관점에서 전문화 방안을 논하기 전에 국방부 기능이 무엇인지를 확실하게 정의하고자 한다.

그리고 이러한 기능을 수행하기 위해 어떠한 전문성이 필요한지 논할 일이다.

우리 군이 북한이라는 현존 위협과 주변국의 강력한 잠재 위협에 대해 동시에 대처하기 위해서는

군사력의 건설･운용･유지 측면에서 주변국들보다 비교우위의 경쟁력을 갖추어야 한다.

그러나 이를 위해서는 국방 조직 및 인력의 전문성과 창조적인 능력이 요구된다.

모든 국방 자원의 소요는 군사력 운용개념과 이로부터 생성되는 전략이나 작전계획으로부터

발생하기 때문에 우선적으로 국방부는 군사력 운용(군령)에 대한 전문성 확보를 통한 군정과 군령 간의

｢견제와 균형｣을 이루고, 다음으로 군정 내에서도 군의 전문성을 넘어서 투입 자원의 생산성을

극대화하는 리더십을 갖추어야 한다.

>;그림 3<; 군정(국방부)의 군령(합참 및 군) 경제 기능 강화

>;그림 3<;에서 설명하는 바와 같이 국방부가 국방 및 국가차원에서 우리 군의 군사대비태세를 평가하고

북한을 위시한 주변국의 군사적 위협에 대한 평가 능력을 확보하여, 우리군의 강점과 약점을 확실히

파악하고, 개선 또는 보강이 필요한 분야를 식별하여, 국방 및 합동 차원의 최적 자원배분 정책과 지침을

마련하고, 군을 선도(lead)하는 능력(전문성) 확보가 필수적이다.

중기계획(programming) 및 예산편성(budgeting)은 국방부의 자원배분정책을 확인하고 검증하는 절차에

불과하다.

국방기획관리(PPBEES)의 핵심이 국방 전략 또는 기획(plan)과 계획(program)의 연계에 있기 때문에

실효성이 부족한 기획문서(국방정보판단서, 국방기본정책서, 합동군사전략서 등)에 과다 의존하기 보다는

>;그림 3<;과 같이 국방부가 주관이 되어 우리 군의 부족 능력을 식별하고, 이를 효과적으로 보강하는

자원배분정책을 수립하는 데 중점을 두어야 한다.

다음으로 인사, 획득, 시설, 군수 등의 군정 측면에서는 자원의 투입 대 성과 분석을 통해 군을 조정하고

통제할 수 있는 전문성을 갖추어야 한다.

여기서 성과는 군사력을 중심으로 평가되어야 한다.

즉, 인력이나 예산과 같은 자원을 투입해서 우리 군의 군사대비태세 또는 전투력이 얼마나 향상되었는지를

평가할 수 있어야 한다.

국방부는 군이 요구하는 군사력의 건설･운용･유지에 필요한 자원을 획득하여 군에 인계하는 차원을 넘어,

군사력 운용 실태에 대해 끝까지 추적하여 관리하는 기능이 요구된다.

이상의 두 가지 기능(군령에 대한 견제 기능과 군의 군정 기능 선도 기능)이 국방부가 중점적으로

발전시키고 전문성을 확보해야 할 기능이다.

그래야 군에 대한 효율적 통제가 가능하고, 관련 정부 부처와의 협조도 주도적으로 추진하는 능력을

갖게 된다.

3.2. 국방부 문민화 및 전문화 방안

주변국과의 경쟁에서 살아남기 위해서는 국방조직과 인력이 담당 업무에 대한 전문지식, 경험 및 노하우,

관련 정보 및 방법론, 미래 비전, 업무 전반에 대한통찰력, 개혁 의식 등의 전문성을 갖추고 있어야 한다.

이러한 전문성은 교육이나 훈련, 또는 외국이나 민간의 사례 분석 등을 통해 쉽게 얻어지는 것이 아니다.

일상 업무의 수행을 통해 꾸준한 학습이 이루어져야 전문성 축적이 가능하다.

지속적인 학습을 위해서는 조직의 개혁이나 제도의 개혁과 같은 특별한 혁신이 아니더라도,

한 단계씩 발전하여 조금씩 나아지기 위해 업무 수행방식을 바꾸는 노력이 필요하다.

국방자원에 대한 군사력 요소별 총괄기능을 강화하고, 업무 및 자원의 통합관리를 위한 수단(tools)을

발전시키고, 군사력 요소별 성과중심 관리체제를 발전시키며, 개혁이나 학습을 저해할 정도로 과다한

업무량을 줄이기 위해 권한 위임이나 아웃소싱 등을 확대하는 노력 등이 요구된다.

이러한 능력을 갖추는 것이 군 간부들의 리더십이다. 또한, 강력한 주변국들과 경쟁해야 하는 우리 군이

어떠한 자세를 가져야 하는가에 대한 인식의 문제이다.

국방 각 조직이 자체적으로 전문화를 위한 방안을 마련하고 이를 실천해야 국방의 발전을 기대할 수 있다.

여기서는 지금까지 지적한 문민화, 전문화 부진 원인을 토대로 문민통제의 강화를 위한 수단으로

문민화 및 전문화, 국방부 및 군정 기능의 위상 강화 등의 방안을 중심으로 문민통제 확립에 대해

기술하려고 한다.

전문성 강화에는 여러 가지 방법들이 있으나 가장 효과적인 방법은 업무를 통해 전문성을 확보하는 것이다.

즉, 전문화에 필요한 가치 있는 업무를 수행하고, 업무 수행에 필요한 교육을 때를 맞추어 받는 등의

보직관리 및 보직과 연계된 교육훈련이 필요하다.

그러나 무엇보다 가장 우선적으로 고려되어야 할 사항은 구성원 스스로 업무를 통해 전문성을

향상시키고자 하는 동기부여이다.

동기부여의 핵심은 국방부 간부(과장급 이상)의 실질적 문민화를 통해 구성원들에게 비전을 심어 주는

것이다.

부서장이 군 출신인 부서에서 민간 인력이 전문화를 위해 노력할 하등의 동기가 없다.

따라서 국방부 과장급 이상 간부 전원의 문민화를 목표로 문민화를 추진하되,

당장 실현하기 어렵다면 각 부서에 副부서장(부과장, 차장 등)제를 도입하는 것도 한 방법이다.

이는 Ⅳ장의 1절에서 국방부의 대부서화에 따른 副 부서장 도입과 일맥상통하는 것이다.

이러한 문민화 정책이 실현되어야 국방 부문에 우수 인력을 확보할 수 있을 것이다.

또한국방 의사결정에 민간 관료의 참여 기회를 확대하여 전문화 동기를 부여하고, 업무를 통해 학습이

이루어지도록 하는 것이다. 의사결정에 참여할 때 학습효과 가 가장 크다.

둘째로, 국방조직의 학습조직화를 통해 전문성을 축적하는 것이다.

물론 학습에 대한 동기가 있어야 조직학습(organizational learning)이 가능하다.

학습조직화 방안에 대해서는 9절에서 기술하려고 한다.

셋째로는 국방부의 위상이 강화되어 국방부가 전군을 조정하고 통제하는 권위를 갖추는 것이다.

물론 이에 걸맞는 전문성이 받쳐주어야 한다.

넷째는 국방부의 평가분석 기능 강화를 통해 비교우위의 전문성을 확보하는 것이다.

문민통제는 군이 제기하는 각종 국방자원(인력, 예산, 시설, 토지 등)의 소요에 대한 검증과

제한된 자원의 효율적 배분에 관해 군의 이해관계를 벗어나서 국가 차원에서 의사결정을 하는 것이다.

이를 위해서는 국방부가 현실(현 군사능력 또는 군사대비태세에 대한 평가와 북한을 위시한

주변국의 군사력 위협의 실상)을 정확하게 파악하여, 무엇이 부족한지를 판단할 수 있는 능력을

갖춰야 한다.

이러한 전문성을 갖추지 못한 의사결정 권한은 제한적일 수밖에 없다.

다섯째로 합리적 소요 판단 및 예산 편성 등을 위한 각종 의사결정 지원도구(Decision Support Tools)를

개발하고 활용하는 것이다.

즉, 군의 실무자보다 넓게 보고, 멀리 보는 정보의 확보와 분석평가모형 등 의사결정의 합리성을 높이는

수단(tools)의 개발이 요구된다.

이를 위해서는 각종 국방 정보체계로부터 생성되는 원천자료로부터 의사결정에 유용한 정보를 생산하는

의사결정정보 생산 시스템의 구축이 필요하다.

여섯째로 국방업무의 아웃소싱을 통한 전문화를 들 수 있다.

아웃소싱에는 두 가지 측면이 있다.

하나는 비핵심업무를 민간에게 아웃소싱하여 국방인력은 핵심업무에 전념할 수 있도록 하는 것으로,

대표적인 업무는 급식, 의무, 경리, 근무, 인쇄, 정비 및 보급 업무 등이다.

다른 하나는 국방부 자체의 능력으로 조기에 전문화가 어려운 핵심 업무에 대해

당분간(전문성이 확보될 때까지) 민간의자원을 활용하여 업무를 수행하는 것이다.

전문성 강화를 위해 민간의 자원을활용하는 핵심 업무의 가장 대표적인 사례는 무기체계 개발일 것이다.

군사시설의 BTL(Build-Transfer-Lease) 사업도 이와 유사한 개념이라 할 수 있다.

앞으로 국방부 또는 군의 전문화를 위해 민간의 자원이나 능력을 활용할 분야로 국방전략 및 비전 수립을

위한 컨설팅, 각종 방위력 개선사업에 대한 평가 또는 검증 사업, 소요 판단/산정 업무 개선 등

소요관리의 선진화를 위한 민간 자원 활용, 국방 대형 사업 관리의 위탁 관리, M&S를 비롯한

분석평가 업무 등이 있다.

자체 능력으로 전문화하는 데는 한계가 존재하고, 자원도 제한되어 있기 때문에 국방업무를 개방하여

민간의 참여를 확대하는 것이다.

마지막으로는 업무와 유기적으로 연결되는 교육훈련체제의 발전이다.

기존의 각 군 대학이나, 합참대학, 국방대학의 교육과정을 활용할 수도 있으나, 비용이 많이 소요되더라도

맞춤형 교육과정의 개발이 요구된다.

업무와 바로 연결되지 않는 교육이나 훈련은 그 효과를 거의 기대하기 어렵기 때문이다.

맞춤형 교육이나 업무와 연관된 직무교육으로는 연구기관과의 현안 이슈 또는 국방발전 등에 대한

워크숍이나 단기 연수 형태의 교육을 생각할 수 있다.

비교적 객관적인 위치에 있는 국방연구기관에 의한 국방 핵심업무의 현실 및 발전과제 등에 대한

워크숍의 확대가 바람직하다.

각 군 대학 및 국방대학에 단기 과정의 신설 등도 도움이 될 것이다.

일반직 공무원의 정기인사 시기에 맞추어 다양한 과목을 개설하여 새로운 보직에 맞는 과목을

수강할 수 있도록 한다면 전문화에 크게 도움이 될 것이다.

교육･훈련에 덧붙여 군 및 정부 부처, 그리고 국방 및 외교안보 분야 연구기관 등의 유관 기관과의

인사 교류를 확대하여 일반직 공무원에게 전문화 동기를 부여하고, 유관 기관 근무를 통한

새로운 지식의 습득과 안목을 넓혀 전문성 향상 및 경력관리를 위한 통로로 활용할 필요가 있다.

이상에서 기술한 여러 가지 전문화 방안이 유기적으로 결합하여 국방조직의 학습조직화를 이루는 것이

국방의 전문화 방안이며 국방 발전을 추진하는 길이다.

4. 통합 및 협업 기능 강화 (Total Management)

국방의 선진화를 위해서는 유･무형 군사력 요소의 소요 판단에서부터, 획득 및 운영유지와 성과평가에

이르기까지의 업무와 이를 수행하는 조직을 횡적, 종적으로 연계하는 기능의 강화가 필수적이다.

이러한 전군 프로세스에 대한 총괄 관리가 제대로 수행되어야 제한된 국가자원으로 우리의 안보를

확실히 보장하는 국방대비태세를 갖출 수 있을 것이다.

국방부가 국방 전반에 걸친 총괄 기능을 수행할 수 있도록 기능과 체제를 발전시켜야 한다.

국방부의 각 실이나 국에는 정책국(기획국), 정책과(기획과) 등의 명칭을 갖는 부서가 있어

해당 국(局)이나 실(室)의 총괄 기능을 수행한다.

또 과(課)에는 총괄 담당이 있어 과의 업무를 종합하고, 총괄하는 업무를 수행한다.

그러나 현 실태를 보면 위상과 권한 및 전문성이 미약하여 제대로 총괄 역할을 하지 못하고 있다.

더욱이 국방부 차원에서는 국방경영 전반을 총괄하는 부서가 없는 듯하다.

국방부 조직이 예산(기획조정), 정책(국방정책), 획득/군수(전력자원), 인력(인사복지) 등으로

나뉘어져 있어 국방 전반에 걸친 총괄 및 통합은 대부분 장관과 차관의 몫이다.

장･차관의 통합 및 총괄 조정 기능을 보좌하는 기능이 필요하다.

별도의 총괄실을 만들 수는 없을 것이고, 그렇다고 정책실이나 기획조정실에 총괄 기능을 맡기기도 어렵다.

국방부의 전 기능을 어느 한 실에서 총괄하기에는 그 기능이 크고 중요하며 높은 전문성이 요구된다.

더 위로 올라가서 국방부의 군정업무와 합참의 군령업무를 통합하고 조정하는 기능은 장관이외에는 없다.

이 절에서는 국방부의 전군 총괄관리 실태를 살펴보고, 발전방향을 제시하고자 한다.

>;표 1<;은 국방업무에 대한 총괄관리 실태를 군사력 요소별(횡적), 국방 업무별(종적)로 요약 설명하고 있다.

즉, >;표 1<;의 횡적 총괄은 무기체계, 부대, 병력 등의 유형적 군사력 요소와 장병의 사기, 동맹,

국민의지와 같은 무형적 군사력 요소별로 군사력 획득(건설), 운용, 유지, 정책개발, 개혁 등의

국방업무에 대한 총괄관리를 나타내고,

종적 총괄은 반대로 각 국방 업무별로 군사력 요소에 대한 자원배분 측면의 총괄관리 실태를 나타낸다.

예를 들어 군사력 건설업무에서 국방을 위해 필요한 군사력 요소가 균형적으로 획득되도록 자원이

배분되고 노력이 골고루 투입되는지를 관리하는 측면에서의 총괄을 의미한다.

>;표 1<; 군사력 요소별 국방업무 분류 및 총괄관리 실태 총괄관리 실태

기능

군사력

군사력

건설

군사력

운용/유지

국방정책

안보정책

국방개혁

총괄

총괄실태

총괄 부서

무기

체계

무기획득

편제보강

지원장비

장비운용

군수지원

목록/규격/원가

획득정책

자원배분

운영유지

공동생산

군수협력

핵 정책

획득개혁

수명주기 및

총괄자원관리

부분적

전력

자원실

부대

부대 창설

대비태세

훈련/작전

부대운영 및 관리

편제보강

현대화

해외파병

연합훈련

지휘구조

부대구조

전투력 및

생산성 평가

부분적

검열

국방부

기능확대

병력

병무행정

신병교육

사관교육

교육/훈련,

인사관리, 근무지원

인력유지(급식/피복)

정예화

전문화

경력관리

해외파병

해외교육

병력감축

전문화

신분별 역할

전투력 평가

전투력과

인사/복지

미연계

인사

복지실

시설 및

환경

시설공사

시설운용 및 관리

시설정책

-

시설개혁

시설기준

시설계획

군정/군령

미연계

전력

자원실

과학

기술

핵심기술

개발

연구개발

기술관리

R&D

정책

기술협력

공동개발

R&D

체계

핵심역량

무기획득과

연계 미흡

전력

자원실

예비

전력

예비전력

정예화

예비군운영

및 관리

예비전력

동원

민군협력

정예화

전력평가

상비/예비

연동 미흡

인사

복지실

훈련 및

사기

훈련시설

훈련장 확보

정훈교육

교육/훈련

급여정책

보건/복지

교육/

훈련

복지정책

민군협력

전쟁개념

훈련중심

전력평가

사기측정

전투력과

연계 미흡

인사

복지실

전략 및

전술

전투발전

전투발전

전쟁개념

전투발전

군사외교

합동성

강화

방위충분전력

합동개념

발전 미흡

국방부

기능확대

리더십

전문화

리더십

보직/경력관리

훈련강화,인력관리

학습조직화

리더십

개발정책

-

통합 및

합동능력

학습조직

적재적소

전투력과

연계 미흡

인사

복지실

안보

동맹

군사외교

연합훈련

군사교류

동맹정책

안보외교

전쟁억제

전쟁억제

위협감소

장기 비전

미흡

국방

정책실

국민

의지

문민통제

민군협력

투명경영, 갈등관리

대민지원, 홍보관리

홍보정책

위기관리

민군협력

민군화합

국민의 군대

강한군대상

부족

기획

조정실

국방

목표

방위충분

전력

자원배분

전투준비 태세확립

생산성제고

경쟁력

제고

전쟁억제

위협감소

국방대비

태세

국방비전

국방목표

중장기

비전

공감대

미흡

국방

정책실

발전

과제

합동개념,준비

태세,군사위협

전발기능 강화

최적 운용체제발전 (군

사력운용과 전투력연계)

통합지원 및 가치경영

문민통제

전문화

분석평가

기능강화

총괄안보

기반조성

문민통제

한국적 국방운영

체제 (주변국 대

비 경쟁력 확보)

군정/군령

총괄 기능

미약

국방

개혁실

>;표 1<;에 제시한 바와 같이 횡적(군사력 요소별) 총괄 기능은 미흡하기는 하지만 일부 시행 중이다.

대표적인 예로 무기체계에 대한 수명주기관리(TLCSM:Total Life Cycle System Management)를 들 수 있다.

그러나 무기체계 이외의 군사력 요소에 대한 통합 관리에 대한 관심이 소홀하며 투자가 미흡한 실정이다.

종적(국방 기능별) 총괄 관리는 개념이나 체제가 부재한 실정이다.

유형적(무기체계, 인력, 부대, 시설 등), 무형적(전략/전술/교리, 사기, 리더십, 동맹 등) 군사력 요소를

망라하는 군사력 건설을 총괄하는 부서가 없다.

중･장기 재원배분 및 예산편성 등을 위해 계획예산관이 부분적으로 총괄한다고 볼 수는 있으나,

세부 업무에 대한 전문성의 제한과 한정된 인력으로 효과적인 총괄업무는 곤란한 실정이다.

또, 총괄부서가 없는 대신 국방기본정책서, 합동군사전략서(JMS)와 같은 일부 기획문서에서 부분적으로

다루고 있으나 상당히 부족한 실정이다.

본 논문에서 제안하는 것은 횡적 총괄기능 강화를 위해서는 >;표 1<;의 마지막 열(column)에 제시한

군사력 요소별 프로그램 관리자(Program Manager)에 의한 총괄관리를 강화하는 것이다.

무기체계, 병력, 부대, 전략/전술, 사기 등과 같은 유･무형 군사력 요소별로 소요, 획득, 운용, 유지 및 폐기에

이르기까지의 국방기능의 총괄관리를 책임지는 부서를 지정하고 기능을 강화하여 투입 자원의 가치를

극대화하는 국방경영을 달성하는 것이다.

종적 총괄(효율적 자원배분)을 위해서는 >;표 1<;의 맨 마지막 행(row)에 군사력 건설, 군사력 운용,

군사력 유지, 국방정책, 안보정책, 국방개혁 등의 국방기능별로 제시한 과제들을 개혁과제로 선정하여

추진하는 것이다.

이들 과제는 합동 전쟁개념 발전, 준비태세 평가, 군사위협 평가, 전투발전 기능강화,

현 군사력의 최적 운용체제 발전, 국방의 문민통제 및 국방부 문민화/전문화, 군사력의 가치 판단에 의한

가치중심 경영, 국방부의 분석평가기능 강화 등을 통해 한국적 국방 운영체제를 구축하는 것으로

본 논문에서 제안하는 개혁과제들이다.

전군 총괄 및 통합 관리가 가능하기 위해서는 실무차원의 전문성보다는 전체를 꿰뚫어보는

통찰력이 필요하다.

가장 핵심은 투입 대비 성과를 파악하여 국방 경영 시스템의 성과 또는 가치를 극대화하는 것이다.

여기서 투입은 인력, 예산, 시설, 토지 등 국방자원이고, 성과는 반드시 군사력과 연계되어야 한다.

군사력 중심의 ‘투입 대 성과’관리를 통해 성과 저해 요인(performance degrader)과

비용 증가 요인(cost driver)을 식별하여 해소하는 체계적인 노력이 가능하다.

아울러 >;표 2<;와 같이 국방부 실무자들이 전체를 보고 미래를 내다볼 수 있는 수단의개발이 필요하다.

>;표 2<; 국방업무의 전문성 제고를 위한 업무지원 수단

5. 가치 중심 경영(Value for Money)

앞에서 제시한 국방경영의 통합 및 협업이 가능하려면 구성원 모두가 공감하는 경영 개념이 필요하다.

이를 위해 이 글에서 제안하고자하는 가치 중심 경영은 군사력 요소의 가치36)에 따라

국방자원(인력, 예산, 시설 등)을 차등 배분하자는 개념이다.

다시 말해서 가치가 있는 군사력 요소를 획득하고, 가치가 입증된 군사력만을 운용하고 유지함으로써

제한된 국방자원으로 위협 대비 국방대비태세를 극대화하자는 데 목적이 있다.

어떻게 보면 당연한 말이다.

그러나 실제로는 그렇지 않은 것이 우리의 실정이다.

군사력 요소에 대한 체계적인 가치 평가 시스템이 없기 때문이다.

군사력의 소요를 제기하고, 이의 운영유지 예산을 요구하는 군에서는 군사력의 가치를 판단할 책임이 있다.

개별적으로 판단하기보다는 전체를 묶어서 판단하는 평가 시스템이 필요하다.

이것이 군의 전략이요, 작전개념이다.

군의 전쟁 개념(How To Fight)과 작전개념으로부터 군사력의 가치를 제시할 수 있어야 한다.

설사 정량적이고 분석적인 방법에 의해 가치를 평가하지 못하고, 군 내외의 전문가에 의한 설문조사를 통해

개별 군사력의 상대적 가치를 판단해도, 이는 군의 가치관 또는 전략이나 작전개념을 내포하고 있어야

할 것이다.

개별적으로 판단하는 것은 왜곡되거나 과장될 가능성이 높아서,

이를 기준으로 군사력 획득 또는 운용유지를 위한 자원배분을 하기 곤란하다.

비록 현 시점에서 군사력의 가치를 정확하고 객관적으로 평가하기는 어렵지만 가치 중심의 자원배분을

국방정책의 기조로 삼는다는 자체가 국방운영의 방향성을 정립하는 데 크게 기여하리라 생각한다.

다음에 군사력을 운용하는 작전 기능과 이를 지원하는 기능(군수) 간의 협업에 의한 군사력 운용과

유지에 필요한 자원 소요를 최소화하는 노력이 필요하다.

즉, 운용하고 유지할 군사력 요소의 가치에 따라 운용유지 자원도 차등 배분하는 시스템을

구축하는 것이다.37)

6. 군사력 중심의 투입과 성과가 연계 가능한 시스템 구축

우리군의 생산성을 획기적으로 높이기 위해서는 각 부문의 생산성을 높이는 것도 중요하지만,

무엇보다 선행되어야 하는 것은 모든 부문이 협력하여 공동의 목표를 달성하는 것이다.

이것은 국방업무의 총괄, 통합(integration) 및 협업(collaboration) 능력이며,

시너지 효과를 얻어 각 부문의 생산성이 낮더라도 전체 생산성을 높이는 가장 효과적인 방법이다.

또 이것은 각 부문의 생산성을 높이는 가장 빠르고 확실한 방법이기도 하다.

반면에 조직 및 기능 간의 업무 통합 및 협업체제가 이루어지지 않은 상태에서 개별 조직이나 기능의

생산성을 높이는 데는 한계가 있으며, 개별 조직 또는 기능의 생산성이 국방 생산성

(즉, 군사력 증가 또는 국방대비태세 강화)으로 이어 진다는 것을 보장하기도 어렵다.

여기서 제안하고자 하는 과제는 국방경영의 총괄/통합/협업 능력을 키우고, 국방의 생산성을 높이기 위해서

예산, 인력/조직, 정보/자료 등의 자원 투입과 군사력 증가 성과가 연계되어 국방대비태세를

최적의 상태로 확보하고 유지하도록 하자는 것이다.

이를 위해 4절의 >;표 1<;과 같은 군사력 요소와 국방 기능을 연결하는 매트릭스 체계를 설계하고,

국방의 각 조직을 매트릭스의 각 셀(cell)에 할당하여 ‘국방 기능-국방조직-군사력’의 연계체계를 구축한다.

그리고 각 조직 또는 기능이 사용하는 국방자원을 집계함으로써 군사력 중심의 투입과 성과의 연계가

가능한 시스템을 구축할 수 있다.38)

7. 의사결정 지원정보 생산 시스템 구축

무기체계, 병력, 시설 등의 개별 군사력 요소별로 운용과 유지에 필요한 비용 계수(cost factor)만이라도

측정할 수 있다면 국방운영의 생산성을 지금보다 현저하게 높일 수 있다.

약간의 투자(100억 원 미만으로 추정)로 수천억 원 또는 그 이상의 효과를 얻을 수 있는 분야이다.

국방경영에 유용한 의사결정 지원정보를 생산하기 위해서는 군사력 건설･운용･유지에 대한

자원관리 자료의 통합(data integration)이 필요하다.

즉, 군사력 요소의 획득, 운용, 유지의 수명주기(life cycle) 관리의 일관성을 보장하고,

개별 기능의 최적화(local optimization)보다는 국방 전반의 최적화(global optimization)를 추구할 수 있는

의사결정 지원정보가 필요하다.

그러나 군사력 요소별로도 해당 원천자료를 생산하는 정보체계가 다르고,39) 같은 군사력 요소에 대해서도

건설･운용･유지 관련 정보를 생산하는 시스템(예:무기체계 획득 시스템과 운영유지 시스템)이 다르다.

게다가 우리 군의 정보체계의 상호운용성(interoperability)이 취약하고 의사결정정보 생산 능력이 미흡하여,

모든 군사력 요소(무기체계, 병력, 부대, 시설 등)를 망라하여 국방경영의 의사결정에 유용한 정보를

생산하기를 기대하기는 무리라고 판단된다.

이러한 실정에서 국방경영에 유용한 의사결정정보를 얻기 위해서는

각 기능(군수, 획득, 인사, 시설, 재정 등) 시스템으로부터 원천자료를 받아서 전군의 전 분야에 걸친 자료를

통합 관리하고, 자료의 전문적 분석에 의한 의사결정 지원정보를 생산하는 시스템을 발전시켜야 한다.

이 경우 자료의 통합 분석 및 정보의 생산은 객관성과 전문성 확보를 위해 군이 아닌

민간 업체나 연구기관 등에서 담당하는 것이 바람직하다.

그동안 관리회계자료의 부실은 우리군의 정확한 운영실태 파악을 어렵게 하여 실질적으로

군의 개혁을 제한하여 왔기 때문에 개혁을 추진하려는 의지가 있다면 의사결정정보의 생산부터

서둘러야 할 일이다.

8. 민･군 협력의 패러다임 전환

앞에서 언급한 바와 같이 인력, 예산, 토지 등과 같은 자원은 민간과 나누어야 할 국가 핵심자원이다.

현재의 세계정세 및 동북아 상황을 볼 때 국방보다는 민간부문이 오히려 우선순위가 높다고 할 수 있다.

그럼에도 군에 대한 자원 할당을 확대해야 한다는 군의 요구를 대변하는 국방부는 정부 부처가 아니고

군의 일부일 뿐이다.

군에 대한 자원 투자의 확대를 위해서는 국가경영차원에서 국가 자원배분에 대한 합리적인 논리를 개발하여

대응할 필요가 있다.

그러나 국방자원의 확대 필요성에 대한 논리 개발에는 한계가 있다.

기본적으로 국방에 투입된 자원은 비생산적인 것으로 인식되기 때문이다.

다시 말해서 국방에 투자되는 자원은 적을수록 좋다는 생각이 지배적이다.

이러한 상황에서 우리 군이 예산(돈), 인력, 토지, 기반체계(infra) 등의 국가자원을 획득하기 위한 전략이

필요하다.

우선 예산 측면에서는 우리의 GDP 대비 국방비 지출이 세계 평균 수준40)이기 때문에

우리의 안보 위협 수준에 비해 현 수준 또는 그 이상의 국방비 요구가 무리인 것 같지는 않다.

문제는 군이 국민의 세금인 국방비를 효율적으로 사용하여 국민이 신뢰할 만한 강한 군대를 육성하는

능력과 의지가 있는지를 국민에게 가시적으로 보여주는데 달렸다고 판단된다.

자군 중심 사고 등에 의해 재원배분이 왜곡된다는 인상을 주어서는 안 될 것이다.

이것이 국방 경영효율화가 필요한 이유이다.

병력을 줄이고, 운영유지비를 줄여서 군사력 획득(방위력 개선) 재원을 마련해야 한다.

또한 가치 중심(Value for Money) 군사력 획득 및 운용으로 획득 예산의 가치를 극대화하여

예산의 생산성을 높여야 한다.

인력 측면에서는 더 이상의 국방인력을 추가하기는 어려운 것이 현실인 듯하다.

이러한 상황에서 현역이 비전투업무에 투입되는 모습을 더 이상 보여주어서는 안 된다.

현역이 비전투업무에 종사하는 한 추가적인 국방 인력의 획득은 어렵다.

아울러 현역을 최소화하고, 예비전력을 정예화하여 평시 전투병력 소요를 최소화하는 노력도

보여주어야 한다.

당연히 비전투업무의 프로세스 개혁 또는 업무 자동화 등을 통해 인력 소요를 최소화하고,

민간 인력을 활용하거나 아웃소싱을 확대하여야 한다.

아웃소싱이나 민간자원 활용의 주목적이 여기에 있다.

단순히 비용을 줄이거나, 인력의 규모를 줄이는 차원이 아니다.

국토는 국민의 생활터전이며 국가 발전의 기반으로 국민들에게는 세금을 납부하는 것보다

더 양보하기 어려운 자원이다.

반면에 군은 훈련장 확보가 부진하여 훈련을 제대로 실시하지 못하는 상황이다.

이런 상황에서 군이 훈련장을 위한 토지를 확보하려면, 예산이나 인력과 마찬가지로,

토지를 절약해 사용한다는 것을 종합적으로 보여주고, 또한 군이 점유하고 있는 토지를 최대로 활용하여

훈련장 부지를 마련한다는 의지를 보이고, 다음에 훈련을 위한 추가 토지를 국가에 요구해야 한다.

이를 위해 군이 해야 할 일은 현재 추진 중인 군사시설 재배치 사업을 보다 강화하여

① 도심 지역의 군 부대는 모두 외곽으로 이전하고 (전시대비),

② 통합 기지로 부대를 모으고,

③ 행정부대의 연병장(혹시 있다면)과 같은 불요불급한 부대시설은 폐지하는 등 토지를 절약하여

부족한 훈련장 부지를 확보하고, 도심지역 부대의 이전을 통해 부대 이전 경비의 일부를 조달하고,

군부대와 민간 밀집 지역을 최대한으로 격리시켜 전시 북한의 민간인 공격 위험을 경감하는 등

시설 활용에 대한 패러다임을 바꾸고, 종합적인 군 시설대책을 내놓아야 한다.

이와 아울러 최근에 확대하고 있는 군사시설보호구역 해제 조치도 함께 추진하여 국민과 함께하는

군의 이미지를 부각시켜야 한다.

(군사)과학기술은 우선적으로 군사과학기술 전담 인력을 줄여서 국가 과학기술 인력 풀을 늘리는데

기여해야 한다.

비슷한 기술 수준의 유사한 업무를 하는인력(대략 5,000명 수준)이 방사청, ADD, 기품원 등에

분산되어 있다.

여기에 업체의 기술인력을 더하면 상당한 숫자가 될 것이다. 방사청, ADD, 기품원, 국방부 및

군의 기술 인력은 통합 활용으로 소요를 줄이고, 전문성도 높여야 한다.

방산업체도 민군 겸용 기술 개발 등을 통해 기술의 효용성을 높이고, 민군 겸용 인력풀을 늘려야 한다.

최근에 점증하고 있는 참여 민주주의의 확대와 시장 중심 거버넌스 확대에 따라 예상되는

① 사회적 가치 및 문화의 수용에 대한 요구,

② 전(全) 방위적 차원에서 민간자원 활용 확대 요구,

③ 새로운 안보 거버넌스 체제 구축에 대한 요구 등에 대비하는 차원에서 민간자원을 활용하여

국방경영의 효율화를 이루는 제반 대책이 연구되어야 한다.41)

민간 자원(인력, 자본, 기술 등)을 활용하여 국방의 부담을 줄이면서 능력을 강화하기 위해서는

국방의 공개가 필요하다.

민간의 발달된 프로세스, 기술력, 전문성, 노하우, 잠재력, 풍부한 인적 자원 등을 국방에 적극적으로

활용하려는 자세가 필요하다.

군의 고유 업무로 인식되고 있는 전쟁수행개념까지도 논의의 장(場)이 개방되어야 한다.

9. 학습조직화

앞에서도 언급한 바와 같이 우리 국방 조직은 과거와 현재의 업무나 경험으로부터 체계적인 학습이

이루어지지 않는 조직이다.

우리 군의 실태를 분석한 많은 보고서를 보면 10~20년 전의 문제가 아직도 그대로 문제로 제기되고 있음을

발견하게 된다.

이는, 물론 국방부에 국한되는 문제는 아니지만, 우리 국방경영조직이 업무로부터 배우는 것이 별로 없는

조직임을 의미한다.

심지어는 과거의 오류를 반복하는 경우도 있다.

학습조직(learning organization)과는 거리가 멀다는 것을 보여주는 단적인 예라고 할 수 있다.

학습조직이란 지식(knowledge)의 생산과 습득, 전달이 잘 이루어지고, 이렇게 얻어진 새로운 지식과

통찰력(insights)이 조직의 행동개선에 잘 반영되고 있는 조직체를 뜻한다.42)

즉, 업무로부터 얻어지는 지식이나 경험, 노하우, 자료 축적 등의 학습이 이루어지고,

이러한 학습을 통해 지속적으로 조직행동이 개선되고, 성과가 향상되며,

조직의 전문성과 경쟁력이 높아지는 조직체를 말한다.

지식의 획득 및 이를 통한 조직의 가치창출이라는 측면에서 학습조직은 지식경영과 그 맥을 같이한다.

학습조직(learning organization) 또는 조직학습(organizational learning)이 새로운 개념은 아니다.

발전하는 조직, 경쟁력 있는 조직은 과거의 경험으로부터 배워나가는 특성이 있다.

그렇지 못한 조직, 다시 말해서 문제가 해소되지 않고 상존하는 조직은 발전할 수 없다.

본 논문에서는 국방조직이 과거의 실패로부터 배우는 것이 있는, 더 나아가서는 10~20년 전의 문제가

계속 상존하는 조직에서 탈피하여 발전하는 조직이 되기 위해 학습조직 이론으로부터 배울 것이

무엇인가를 식별하여 국방조직의 업무행태의 개선을 이끌어내는 체계적 노력을 투입 할 것을

강조하는 바이다.

학습조직은 이상적인 조직으로서 모두가 추구해야 할 목표이며 계속 발전시키는 개념이다.43)

Ⅴ. 결언

지금까지 논의한 바를 요약하면 >;그림 4<;와 같다.

천안함 사건 이후 군 외부에서 요구하는 군의 근본적 체질개선을 위해서는 국방부가 군의 중심에 서서

군을 리드하고, 국가경영 차원에서 국방경영을 이끌어야 한다.

이를 위해서는 군 외부적으로는 민･군 협력의 패러다임을 바꾸고,

유관 기관과의 적극적 협력체제를 구축하고,

내부적으로는 국가경영 차원의 국방경영을 실현할 수 있는 문민통제의 여건을 만들어야 한다.

국방부 주도(문민통제)에 의한 ‘최적 국방대비태세 확립’을 위해서는 국방부(군정)의 위상 강화(군 대비),

국방부 문민화 및 전문화, 군사력 중심의 가치 경영,

국방부에 의한 전군 통합(총괄)관리가 이루어져야 할 것이다.

아울러 이러한 제반 노력을 실질적으로 지원할 수 있는 기반체계

(군사력 중심 성과관리 시스템,의사결정정보 생산 시스템 등) 구축이 수반되어야 한다.

>;그림 4<; 국방경영 발전 방향

이러한 국방운영체제가 지속적으로 발전하고, 주변국 대비 비교우위의 경쟁력을 갖추기 위해서는

국방조직의 학습조직화와 실효성 있는 국방개혁의 추진으로 지속적인 국방발전을 이룰 수 있는

모멘텀을 형성해야 한다.

이외에 국방 개혁 및 국방경영 효율화를 위해서는 군의 근본적인 변화가 요구된다.

누차 강조한 바와 같이 국방경영의 핵심은 제한된 자원(인력, 예산, 토지,시설, 기술, 정보 등)의

최적 배분에 있으며, 모든 국방자원의 소요는 전쟁수행개념(How To Fight) 또는 군사력 운용 개념에서 나온다.

만약, 우리의 전쟁수행개념(How To Fight)에 대한 공감대가 형성되고,

전쟁에서 승리를 보장하는 구체적인 군사력 운용개념이 정립되었다면,

현재와 같은 국방 시스템에 현재와 같은 노력만으로도 지금쯤은 훌륭한 국방경영,

즉 최적 자원배분이 이루어졌을 것으로 확신하다.

이와 같이 국방경영의 성패는 군의 균형감(3군 합동 및 국가경영 차원) 있고,

미래지향적인 전문화된 전투발전기능에 달렸다. 이러한 군의 전투발전기능 발전을 촉구하면서,

군의 일방적인 군사력 운용을 견제하는 국방부(군정) 기능을 발전시켜야 한다.

국방개혁 또는 국방경영 효율화를 추진하기 위해서는 지금까지의 나열식 개혁을 지양하고,

가장 핵심적인 과제를 중점적으로 추진하는 전략이 필요하다.

개혁과제 간에는 선후 관계가 있다.

이 글의 전반을 통해 수차 강조한 바와 같이 한국적 전쟁수행개념(How To Fight) 발전이 무엇보다도 중요하고

시급한 개혁과제이다.

‘How To Fight’정립 및 이의 구체화가 이루어지면 자원배분체제 개혁, 국방운영 개혁이나 경영 효율화는

방향성을 갖고 추진할 수 있는 추진력을 얻게 된다.

다음으로는 국방부에 의한 전군 총괄관리와 예산 또는 군사력 요소별 책임관리 강화가 요구된다.

프로그램 책임관리 및 국방부에 의한 총괄기능 강화는 업무 완성도를 높일 뿐 아니라,

스스로 개혁 필요성을 인지하여 경영혁신을 촉진하는 국방발전의 기폭제가 될 것이다.

따라서 핵심 개혁과제를 중심으로 개혁을 추진하고,

나머지는 해당 실무 조직(프로그램 단위)을 통해 개혁을 추진하는 방안이 바람직하다.

☞ 주)

1) 투입한 만큼 성과가 나온다는 말이 그대로 적용되는 분야가 국방획득 및 조달분야이다.

적게 비용을지불하면 그 만큼만의 품질을보장할뿐이다.

비용관리를 철저하게 할 필요는 있지만 요구하는 성능에 부합하는 비용을 지불하는 자세가 필요하다.

예산의 부족때문에 성능이 떨어지는장비를 구입해서 전투력이 저하되거나 사고를 초래해서는 안 될 일이다.

2) 특정기능을 강화하는 개선방안을 담은 보고서를 보면 거의 대부분 조직의 신설이나 인력의 보강을 포함하고 있다.

물론 해당 기능만을 보면 새로운 조직의 신설이나 인력증원의 필요성이 인정 될수 있다.

전체를 보고 판단할 수 있는 체제와 능력을 갖추고 있지 않으면 목소리 큰 사람이 이기게되어 있다.

3) 스위스 국제 경영개발원(IMD)이 발표한 ‘2009년도 세계 경쟁력 평가’에 따르면 우리나라 국가 경쟁력순위는 57개국 중 27 위였다.

반면에 노사관계 생산성 순위는 56위로 세계 꼴찌 수준이다. (음성원, 2009. 8. 7, esw@munhwa.com).

4) Porter는 그의 저명한 저서 “he Competitive Advantage of Nations”에서 value chain을 제안하면서

“경쟁우위를 확보하기 위해서는 기업의 가치경영이 개별구성원 또는 조직의 단순집합이 아니라 하나의 시스템으로

관리될때얻어진다(Gaining competitive advantage requires that a firm’ value chain is managed as a system

rather than a collection of separate parts.)”라고주장한다

(Michael E. Porter, The Competitive Advantage of Nations, The Free Press, 1998, pp. 40-67.).

5) 백 석기, 한국인의 성공DNA, 매일경제신문사, 2007. 1. 15

6) 한국은행은 우리나라가 선진국에 진입하지 못한 채 언저리 만을 맴도는 ‘비수렴함정’에 빠져있을 가능성이 높다고 지적했다.

‘비수렴함정’이란 후진국이 선진국과의 차이를 좁히지 못하고 정체되는 현상을 말한다.

이는 그 동안 추진해온 기술모방과 양적인 규모 확대위주의 성장전략을 기술개발과 생산성향상 위주의 혁신전략으로

바꾸지 않는 한 선진국진입이 불투명하다는 진단이다 (한국경제, 2003. 12. 23.).

7) 국방부의 각실에는 총괄을 담당하는 총괄국(명칭은기획국, 정책국 등으로 다양하나 각실의 업무를 총괄하는 기능을 갖고 있다.),

각국의 총괄과, 각과의 총괄담당 등이 있다.

그러나 위상이나 권한이 조직내의 수평적인 타부 서를 통제할 위치에 있지 못하고, 전문성 측면에서도 타부서의 업무를

평가하거나 지침을 줄 수 있는 입장이 되지 못한다.

그런 이유로해서 대부분의 경우 총괄부서가 조직내 업무의 총괄 관리역할을 수행하지 못하고,

각 부서가 제출한 내용을 단순 합철하는 수준을 벗어나기 어렵다.

8) 투입과 산출의 연계가 미흡하고, 산출(output)과 전투력/군사력과 연계 미비로 부서업무 중심의 성과평가에 그치고있다.

9) 실무부서(라인기능부서)가 있음에도 보좌관을 두는 것이 바람직하지만 은 않지만, 장･ 차관의 지침개발 및 집행이 미흡한

현시점에서는 실무국･실이 전문성을 확보하여 전군 총괄기능을 제대로 할 수 있기까지는 필요하다고 본다.

라인기능을 하는 실무국･실은 자신의 치부를 드러내려 하지 않기 때문에 지시가 없으면 보고를 안하는 경향이 있다.

10) 모든 국방업무는 군사력요소(인력, 무기체계, 부대와 같은 유형적 요소와 전략, 전술, 사기와 같은 무형적 요소)의

획득, 운용, 유지 및 폐기와 관련된 업무이다.

따라서 각 업무는 군사력의 증가 또는 감소와 연계를 가져야 하고, 이를 기반으로 군사력을 극대화하는 방향으로

모든 업무가 이루어져야 한다. 그러나 대부분의 업무가 군사력 요소의 증감과 연계되지 않은 채 관리가 되고 있다.

11) 물론국방부도 일반적인 군사대비태세나 적위협에 대한 전문성을 어느 정도 갖추고는 있으나, 합참이나 군기관에 의해

전문적으로 준비된 우리군의 군사대비태세 및 적위협평가를 대체 할 수 있는 전문성을 갖추기는 어렵다고 본다.

대충 알고 있는 것을 전문성이 있는 것으로 착각해서는 안된다.

12) 국방부, 국방기본정책서2009-2025, 2008. 12. 30, p. 59.

13) 예를들어 수리부속의 경우 전군재고 자산이 연간소요의 2-4배에 달한다. 과다한 재고자산 덕분에 예산이 줄거나 늘어도

그 효과가 당장 나타나지 않는다. 또, 소요가 급격히 변해서 발생하는 재고부족의 문제도 예년에 늘상 있었던 문제와

구별하기어렵다. 때문에 수리부속관리에 큰 문제가 없어 보인다.

풍요속에 빈곤이 존재하고, 그 빈곤은 일부품목의 풍요 때문 임에도 불구하고.

14) 물량 중심과 인력중심 패러다임은 모든분야에서 예산과 인력 부족현상을 초래했다.

15) 일본이나 서구에 비해 우리나라 사람들은 경험이나 느낀것, 또는 업무절차 등에 대해 기록을 남기는일에소홀하다.

(홍사중, 한국인가치관은있는가?, 사 계절출판사, 1998. 10. 30, p. 80.).

16) Garvin, David A., “uilding a Learning Organization,”Harvard Business Review, July-August 1993, pp. 78-91.)

17) 동아일보 2010. 5.1일자 기사, ‘군정-군령이원화’가혼란불렀다.

18) 군정과 군령을 일원화하자는 주장은 각군(군정)이 갖고 있는 인사권 때문에 발생하는 문제점 때문이다.

‘한발은계룡대에, 한발은합참에…’라는말이나오는이유이다.

그러나 인사를 포함한 모든 군정기능과 군령기능을 한조직에서 갖게되면 그 기능은 통제불능의 조직이 될 소지가 많다.

이 문제는 국방부의 전군총괄기능강화로 풀 일이다.

19) 같은 자질에 같은 업무지식을 갖은 상황에서 비교우위의 전문성을 갖는 비결은 상대보다 유용한 정보를 많이 확보하는 것이다.

실무지식이나 경험측면에 서불리 한국방부가 전문성을 갖는 길은 각군이나 합참의 실무자가 갖는 협소한 범위를 넘어서서

전체를 보는 안목과 통찰력을 갖추는 것이다.

20) 신정현편, 선진국방의비전과과제, 나남신서, 1996. 7.

21) 전덕수･이상묘외 공동번역, 미 국방 변혁 과정 분석, 공군 전투 발전단, 2007. 11.

22) "천안함 단순사고 아니다… 작전도 무기도 군대조직도 바꿔야” 전군주요 지휘관회의 (2010.5. 4)

이 명박대통령모두연설에서, 중앙일보, 2010. 5. 5.; “변화에 둔감하고 혁신에 게으른 조직은살아남을수없다.”

전군 주요지휘관 회의(2010. 5. 4) 이명박 대통령 모두연설에서, 중앙일보, 2010. 5. 5.

23) 피)터드러커 지음(이재규 옮김), 피 터드러커 미래경영, 청림출판, 2002. 7, p. 113.

24) Secretary of Defense Donald Rumsfeld Speaks on “1st Century Transformation”of U.S. Armed Forces,

National Defense University, Fort McNair, Washington, D.C., January 31, 2002.

“ll the high-tech weapons in the world will not transform U.S. armed forces unless we also transform the

way we think, the way we train, the way we exercise and the way we fight.”

25) 손자병법에도 사전에 싸움에 이겨놓고, 전쟁은 이를 확인하는 것이라 했다….

26) 현재보유하고 있는 군사력(무기체계, 병력, 부대등)을 활용하여 최대의 효과를 얻을 수 있는 전략 및 작전개념의 발전과

이를 실현하는 군사력 운용능력에서 나오는 미래 군사력 소요가 진정으로 국민이 믿고 투자할 수 있는 소요이며,

군사적 강대국들인 주변국과 경쟁해서 지지 않을 수 있는 선진강군의 원천이다.

27) 우리 자신도 우리의 문제점을 정확하게 파악하지 못하고 있다. 보는 시각에 따라 문제인식이 다르다.

이는 위협인식에 대한 현격한차이, 자군 중심주의, 물량중심 국방경영 등에 기인한다.

이러한 문제가 해결되지 않으면 아무리 첨단무기체계로 무장해도 군사력증 강효과는 미미할것이다.

28) 많은 사람들이 한국의 ‘틀문화’가 한국인의창 조성을 말살시킨다고 주장한다

(참고: 동아일보사, 한국인진단, 1991. 8, pp. 126-129; 이동호, 개인만있고국가는없다, 한국경제신문사,

1998. 12, pp. 90-93.).

29) 최성우･정창덕, “직무특성이 창의성에 미치는 영향” 창조교육논총, p. 57.

30) 임철일등, “기업내 집단 창의성 저해요인 분석연구” 기업교육연구, 제11권제2호, 2009. 12, pp. 52-54.

31) 최성우･정창덕, “직무특성이 창의성에 미치는영향” 창조교육논총, p. 57.

32) 임철일 등, “기업내 집단창의성 저해요인 분석연구” 기업교육연구, 제11권제2호, 2009. 12,pp. 52-54.

33) 임철일 등, “기업내 집단창의성 저해요인 분석연구” 기업교육연구, 제11권제2호, 2009. 12, p. 50.

34) 민간인 대비 상대적 우위의 전문성을 바탕으로 과도한 국가자원(인력, 토지, 예산등)을 요구하고, 결과적으로 국가자원을

비 생산적인 분야에 과다 투입하는 것을 방지하며, 군이 특수한 집단 임을 내세워 국방을 성역화하는 것을 예방하여

열린 국방경영이 가능하도록 하고, 군 내부의 민간인력을 동등한 파트너로 인정하여 국가 경영차원의 국방 경영마인드를

높이는것이다.

35) 우리나라헌법은우 리군의 정치적 중립을 규정함으로써 문민통제에 대한 기본지침을 제공하고 있으며, 군의 지휘체계 또한

군정과 군령권을 민간인(국방부장관)의 권한으로 일원화하여 제도적으로 문민 통제를 보장하고있다

(윤종호, 한국의 문민 통제 제도 합리적 실천방향, 군사 논단 제43호, 2005년가을호, p. 24.).

36) 여기서의 군사력 요소의 가치는 이들 요소들이 국방목표 달성에 기여하는 정도라고 할수있다.

여기서의 국방목표는 위협대비 최적의 국방(또는군사) 대비태세를 확보하는 것 이라고 볼 수 있다.

37) 세부내용은 “장기덕, 가치중심 국방 운영체제구축, 주간 국방 제1345호, 한국국방연구원, 2011.1. 31” 를 참고하기 바란다.

38) 상세한내용은 “장기덕, 국방성과 관리시스템 발전전략, 국방 경영혁신 모노그래프#3, 한국국방연구원, 2005. 12. 28” 을

참고하기바란다.

39) 인사, 시설, 군수정보체계 등으로 나누어져 있으며, 군수 정보체계도 탄약, 물자, 장비정비체계 등으로 거의 별개의

시스템처럼 개발되어서 자료의 통합(data integration)의 개념이 부족하다.

40) 2008년의 세계GDP 중에 국방비가 차지하는 비율은 2.56% 수준이다. 우리나라는 동 기간 중 국방비의 GDP 점유율이

2.60%로 세계 평균과 큰 차이가 없다.

41) 노훈외, 국방정책 2030. 한국국방연구원, 2010. 7. pp. 225-228.

42) Garvin, David A., “uilding a Learning Organization,”Harvard Business Review, July-August 1993, pp. 78-91.

43) 세부내용은 “장기덕, 학습조직화를 통한 국방조직의 전문화 방안, 국방 경영혁신 모노그래프 #8, 한국국방연구원,

2006. 6. 12”를 참고하기 바란다.

☞ 참고문헌

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2. 국방부, 2008 국2방백서, 2009. 1. 19.

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4. 노 훈외, 국방정책2030, 한국국방연구원, 2010. 7

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6. 백석기, 한국인의 성공DNA, 매일경제신문사, 2007. 1. 15.

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20. David A. Garvin, Building a Learning Organization, Harvard Business Review, July-August 1993.

21. Michael E. Porter, The Competitive Advantage of Nations, The Free Press, 1998.

[논문 접수] 2011년 2월 23일

[논문 수정] 2011년 4월 5일

[게재 확정] 2011년 4월 6일

[출처] 국방정책연구 제27권 제1호･2011년 봄(통권 제91호)

[저자] 장기덕 한국국방연구원책임연구위원, 공학박사, kchang@kida.re.kr

[정리] 아침안개. 2011.5.23.

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